1 导论
1.1 研究的背景与意义
1.1.1 研究背景
新中国成立之后构建的公立医院体系在保障我国群众健康权益方面发挥了巨大作用。近些年来，虽然各级财政医疗卫生投入数以万亿计，但是有关公立医院“天价医药费”、收红包、滥用设备检查等的负面报道屡见不鲜，公立医院不“公益”的说法一时间甚嚣尘上，“看病难，看病贵”已然成为严重影响民生和群众幸福感的重要因素，这看似简单的表象背后有着深刻的制度体制原因。
当前我国公立医院实行的管办合一的管理体制，该体制是传统计划经济体制的遗留物。随着我国经济社会体制转轨，管办合一的管理体制俨然已不适应目前的社会主义市场经济制度，管办合一体制下政事不分、管办不分的弊端也日益显现，公立医院产权虚化，卫生行政部门集裁判员、教练员、运动员三重身份于一体严重影响医疗服务市场的发展和医疗卫生资源的配置；公立医院内部治理结构不完善、管理水平亟待提升、责权利不统一；财政补偿机制不到位等一系列的问题。正是这些问题直接导致当前人民群众所关心和反映的“看病难、看病贵”现象。
公立医院管办合一的体制问题得到党和国家高度重视。中共中央国务院在 2009 年3 月 17 日发布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确指出要推进公立医院管理体制改革，随后 2009 年 3 月 18 日印发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011）》中，也将改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制确定为医药卫生体制改革近期的五项重点工作之一。
在以上两个方案中均对公立医院管理体制改革均提出“坚持公立医院公益性方向”，“积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式”的要求，这是解决当前我国公立医院中普遍存在的管办合一、管办不分问题的重要举措。本文试图通过对公立医院管办分离的研究，总结国内各地管办分离改革实践的经验和不足，借鉴其他发达国家和地区医疗管理体制的经验，提出以管办分离为契机推进公立医院管理体制改革的政策建议。
1.1.2 研究的意义
新医改实施之后，各级财政投入 8500 亿资金用于医药卫生体制的配套改革，然而新医改实施已经两年，社会有关“看病难，看病贵”的呼声仍不绝于耳。这说明并非财政加大投入就能解决此问题，必须要从公立医院管理体制着手进行改革，才能使该问题从根本上予以解决，也唯有此才能保证公共财政资金的使用效率，提升财政绩效。
公立医院管理体制改革在新医改方案中居于重要位置，公立医院管办分离改革是推进公立医院管理体制改革的关键突破口。
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1.2 研究内容与思路
1.2.1 研究内容
本文主要运用委托代理理论、两权分离等理论，分析医疗服务的产品属性、我国公立医院现行管理体制中的多重委托代理关系以及公立医院产权等问题，为公立医院管办分离的改革奠定理论基础。通过对国内部分地区管办分离改革实践的比较分析，总结归纳实践中存在的问题，借鉴国外其他国家医疗体制改革的成功经验，提出推进公立医院管理体制改革的政策建议。
第一章导论
介绍论文的研究背景、研究综述、本文的内容、目标及思路方法。
第二章本文的基本理论依据
本文用公共产品理论、新公共管理理论、两权分离理论、委托代理理论等四个理论奠定本文的理论基础。通过公共产品理论的探讨界定公立医院所提供的医疗服务的产品属性；通过新公共管理理论为在公立医院管理中引入竞争提供理论依据；通过两权分离理论明确公立医院产权属性，确定其具体管理部门；通过委托代理理论分析当前公立医院管理体制下的多重委托代理关系。
第三章我国公立医院管理体制历史沿革、现状及问题分析
本章首先探讨了医疗服务的产品属性以及公立医院及其公益性，在此基础上回顾我国公立医院管理体制的历史沿革，肯定了公立医院现有管理体制曾经发挥的积极作用，最后就现有公立医院管理体制的现状和问题进行分析。
第四章我国公立医院管办分离改革的必要性及各地实践模式比较分析
本章首先对公立医院管办分离改革的实质、政策目标进行了深入探讨，并提出了管办分离改革要遵循长效根本、公平可及、权威科学、协调一致的四项原则；然后分析了管办分离改革的必要性，并总结了我国各地管办分离改革实践的经验和不足，最后指出我国当前管办分离实践中所存在的问题和应该注意的事项。
第五章发达国家与地区公立医院管理体制改革经验与启示
本章主要考察了典型发达国家和地区（英、新、港、美）公立医院管理体制改革的实践过程，探讨其公立医院管理体制改革的特点。为我国公立医院管理体制改革提供经验性参考。
第六章以管办分离为契机推进我国公立医院管理体制改革的政策建议
在本文前几章总结归纳国内各地实践问题的基础上，借鉴发达国家和地区的改革经验，以管办分离为契机，提出进一步推进我国公立医院管理体制改革的政策建议。
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2 本文的基本理论基础
2.1 公共产品理论
公共经济学理论将社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中对公共产品进行如下定义：纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。而凡是可以由个别消费者所占有和享用，具有敌对性、排他性和可分性的产品就是私人产品。介于二者之间的产品称为准公共产品。
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2.2 新公共管理理论
新公共管理理论是以原有公共管理中引入并运用现代经济学的理念发展演变而来。该理论主张在公共管理中引入竞争机制，运用私营部门的管理理论、方法和技术，以公众的公共服务需求为导向，重塑政府、社会与市场之间的关系，从而提高公共管理水平进而提高公共服务质量、提供能够最大化满足公众需求的公共服务。
新公共管理以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础，其理论要点可归纳如下：
首先，以公众和社会需求为导向，重塑政府与公众的关系。这是新公共管理理论的核心理念。该理念以现代经济学中的“理性人”假设、公共选择理论、交易成本理论以及成本效益分析法作为其理论基础。该理论将政府看作提供公共服务这种商品的厂商，不再是发号施令的权威官僚机构，而公众则是通过纳税方式购买和消费公共服务的顾客。作为公共服务提供厂商和顾客的政府和公众都是市场中的“理性人”主体，各自都期望以最小的成本获取最大的收益，公众可以通过“用脚投票”的方式对政府提供的公共服务进行评价，藉此能够最大化的保障政府提供的公共服务能够满足公众的偏好需求，从而提高政府的服务效率和公共产品的质量。
其次，全方位引进竞争机制，着实提升政府公共管理效率。新公共管理从企业管理理念中汲取营养成分，一方面主张在公共管理中广泛运用企业管理中的竞争机制，借用诸多企业管理的方式和手段，让更多的社会非营利性组织加入到提供公共服务的序列中，使之与政府在提供公共服务方面形成竞争，切实提升公共服务供给质量和效率并能在一定程度上降低成本。另一方面企业及非营利组织灵活的组织形式能够更好的适应环境，对政府中僵化的官僚结构形成竞争威胁。因此，新公共管理理论代表性人物巴扎雷说，我们已经进入摈弃官僚制的时代，公共管理正在从以“效率”为重向重视公共服务质量和公众满意度转变，从只管投入不重产出向对结果和产出的高度重视转变。
总之，新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。
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3 我国公立医院管理体制沿革、现状及问题分析.............................. 11
3.1 医疗服务与公立医院属性分析.......................................... 11
3.1.1 医疗服务产品属性分析.............................................. 11
3.1.2 公立医院及其公益性................................................ 12
3.2 我国公立医院管理体制的历史沿革...................................... 13
3.2.1 计划经济体制下的公立医院管理体制.................................. 13
3.2.2 经济转型时期的公立医院管理体制.................................... 13
3.2.3 市场经济体制下的公立医院管理体制.................................. 14
3.3 我国公立医院管理体制现状及问题分析.................................. 15
3.3.1 我国公立医院管理体制现状.......................................... 15
3.3.2 我国公立医院管理体制现有问题分析.................................. 15
4 我国公立医院管办分离改革的必要性及各地实践模式比较分析................ 19
4.1 我国公立医院管办分离改革的实质、原则及政策目标...................... 19
4.1.1 我国公立医院管办分离改革的实质.................................... 19
4.1.2 我国公立医院管办分离改革的原
