《解析税法是解决环境领域制度失灵的有效手段的原因》-税收论文定制
[摘要]关于《解析税法是解决环境领域制度失灵的有效手段的原因》的税收论文定制：在环境保护领域,市场失灵使政府干预成为必要;而政府干预也会失灵又需要干预政府。税法作为经济法宏观调控的重要组成部分,集经济手段和法律手段于一身;税法其实又是一个综合的领域,具有不同法律部门的功能。故税法既能干预市场,又能干预政府;既能解决市场失灵,又能解决政府失败。
[关键词]环保领域;市场失灵;政府失败;干预方式;税法
我国正处于经济发展的初级阶段,为追求经济快速增长,往往忽视了环境污染问题。环境的破坏对目前和今后人类的福祉造成潜在的损失。由于环境污染属于市场体系之外的“外部性”,不能通过市场机制来解决,政府必须予以干预。政府干预的方法很多,而干预不当又会导致政府失败。从经济法的视角,最为可行和有效的方法是“以市场为基础”使资源使用者改变行为,即按污染者造成的破坏程度对其征收污染税。本文就此作一粗浅探讨。
一、环境领域存在相当程度的“市场失灵”需要政府干预
市场经济有利于生产要素的优化配置与效率利用,从而实现帕累托效率。但是,市场机制无法对经济运行中的主体———生产者与消费者在生产和消费过程中所产生的副产品———环境污染发挥作用,即是说,在环境和公共环境资源的利用上,市场机制失灵是常见的现象。具体表现如下:
(一)环境污染的负外部性“外部性”理论是1910年由著名经济学家马歇尔(Marshall)提出的,并由他的学生、经济学家庇古(A.C.Pig0u)于20世纪20年代加以丰富和发展。这一理论阐明的是,人类某一些经济活动对社会施加了某些成本或效益,但这些成本或效益却不能被反映在物品或活动的价格中。外部性活动根据其对社会的影响,分为正外部性活动和负外部性活动两种。后有一些学者则更明确地提出,外部性是由市场机制本身的缺陷引起的,市场缺陷的存在使它不能将生产过程中产生的负作用纳入成本,不能正确地反映在价格之中。[1]当一家化工厂污染了空气或把污水排放在河水里,当一个游客把垃圾扔在公园里,这些行为的成本是在市场体系之外发生的,是不易确定的,也不是由产生它们的化工厂或游客来承担。这种情形就是市场失灵,就是“负外部性”(Negative Externalities),而治理污染则是一种收益很不确定的正外部性活动。外部性理论是环境经济学用以解释环境污染行为的理论基础。环境污染和破坏是企业在从事生产经营活动中产生的,而其后果往往由造成这种后果以外的人来承受。它表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致,而这种表现却不能在市场上反映出来并加以界定。如果没有外部的强制性作用,外部性负效应很可能造成严重的环境污染和公共资源的破坏,而污染者或破坏者又不承担相应的责任或代价,①影响环境的可持续性。因此,政府通过对经济活动的适度干预,可以将一定的环境要求外加在人们的身上,纠正人们行为的外部不经济性,引导人们实现一定的环境目标。
(二)环境资源产权难以界定环境与生态资源属于公共财产,其不可分割性使得产权难以界定或者界定成本很高,如作为重要环境要素的空气、阳光、地表水、地下水和环境容量等,由于它们不是传统意义上的财产,而且也由于它们特殊的物质形态,使得法律意义上的权属难以确定,无法进入市场,其价值不能在市场中得到反映,不能形成市场价格,市场机制难以引入。市场机制正常作用的基本条件是明确定义的、专一的、安全的、可转移的和可实行的涵盖所有资源、产品、服务的产权。[2]这种不确定性打击了企业对资源投资、保护和管理的积极性,使得环境资源难以为特定的私人占有和收益,而是以“公共资源”或“共有资源”的形式存在,人人都可以享用而不需要支付相应的代价。每个“经济人”为追求利益的最大化,任意“摆布”自然,根本不顾及资源的养护和再生,使对环境的攫取和破坏达到登峰造极的程度,最终导致环境资源的稀缺和自然灾害的频频报复。哈丁(G.Hardin)1968年提出“公地的悲剧”这一概念,就是对环境问题外部性的典型写照。②因此,人们迫切要求政府行使环保职能,对环境进行宏观调控,建立一种新秩序,为社会提供环境公共物品———人类生存和发展的基本环境。
(三)环境物品的公共性环境保护作为一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务,被集体加以消费,它基本上属于社会公益事业,是具有正外部性很强的公共产品。公共物品具有与私人物品完全不同的特征,即效用的不可分割性、消费的不排他性和受益的不可阻止性。于是乎,又出现了“搭便车”问题。搭便车问题的广泛存在,必然使得市场机制提供环境保护这样的公共产品的严重不足,有时甚至出现供给为零。这就是说,公共物品的特性决定了它们不可能或难以由私人企业来提供,必须主要由公共部门或政府来承担公共物品供给的责任。这样,自然环境从天然意义的公共物品必然变为由政府提供必要制度保障的公共物品。随着经济的发展,环境质量在人们生活质量中占的分量越来越重,政府在提供良好的环境这一公共物品的任务也更加艰巨。
(四)环境风险的不确定性市场机制只能反映现实交易双方的利益,不参与或不能参与谈判的主体,其利益不可能被自动考虑。如进行电池交易的双方当事人,在没有对其废旧电池回收提出法律要求的情况下-是不会考虑电池废弃到环境中存留几十年乃至几百年这一后果的。环境风险对于行为人而言具有不确定性,虽然现代已普遍实施的环境影响评价制度,对环境问题的预测有很大的作用,但是仍有相当一部分环境后果由于各种原因不可能充分预测到。环境风险的这种不确定性又导致了行为人经济行为的风险:一是决策者不能控制的因素,例如天气的突然变化而引起的不确定性;二是由于信息不对称,不能提供价格信息而引起的不确定性。因为自然资源和环境保护投资的成本与收益不易精确确定,而且受外部非常规因素的影响之大,投资的期限也较长。正是这种不确定性使得人们对环保的投资与开发比较保守,所以需要政府部门出面进行干预。消除环境污染,保护生态环境的重任就落在了政府肩上。
(五)环境保护的整体协调性“为了实现可持续的发展,环境保护工作应是发展进程的一个整体组成部分,不能脱离这一进程来考虑。”③在社会权力机构中,能够充当整体利益、长远利益守护人角色的主要是政府;即使小范围的开源节流,治污回收利用也是一个综合性的社会管理问题,要求地方政府给予必要的导向和支持。况且,环境问题的影响必然会跨越行政区域,如整个河流流域的污染、河流断流、沙漠化和沙尘暴等,已不是地方政府所能完全控制的,它要求中央政府从宏观上进行利益协调、政策协调、行动协调。随着环境问题的日趋全球化,为国际环境保护的协调与合作引进了新的需要和机会,要求各国政府更多地参与并发挥积极的作用,履行国际环境义务。总之,在环境保护领域,由于市场失灵,为政府干预提供了机会和理由。世界上绝大部分国家,在市场失灵的领域,都会自然而然地想到政府的介入,企盼着政府在环境保护中确实可以发挥市场起不到的特殊作用,运用政府的干预,解决市场的失灵。
二、政府在环境领域干预方式不当也会导致政府失败
在环境保护领域,由于存在着市场失灵,因而就有政府干预的必要性,但是,政府干预也会存在失败的情况,例如政府干预方式导致政府失败的后果有时不见得比市场失灵的后果更好。干预方式是政府用于干预社会经济生活的各种方式。在我国,一般来说,政府对经济社会活动进行干预的方式主要包括促导、强制、参与三种。[3]促导方式是政府间接管理方法,主要是通过运用经济杠杆和调整经济参数来影响人们的行为,在环境保护方面则表现为通过征收排污费(或税)、资源费(或税)来促进企业减少污染物的排放和合理开发利用自然资源;通过低息贷款或优惠贷款,帮助企业修建防治污染设施;通过优惠政策鼓励企业回收利用废弃物、采用清洁生产工艺、生产环保产品;通过加税或停止贷款等方式促使企业减少直至停止生产污染环境的产品和使用严重污染环境的工艺、设备等。强制方式是政府直接控型的管理手段,是政府运用行政权力,直接对人们的行为进行限制和管理。在环境保护方面则表现为对建设项目的环境影响评价报告和防治污染的方案进行审批;审核和颁发环保许可证;下达限期治理和停业、关闭的决定;下达限期淘汰严重污染环境的工艺、设备名录;禁止和查处环境违法行为等。参与方式是指政府在必要的时候直接以经济主体的身份参加经济活动,调节经济发展。在环境保护方面则表现为政府投资进行环境建设,如建设污水处理厂、垃圾处理场、进行城市美化和绿化、组织城市环境综合整治;政府投资开发环保产品和环保产业等。通过政府权力性和非权力性手段的干预,促使企业在进行各种社会、经济活动中考虑对环境的影响,采取必要的保护环境的措施,逐步将其行为带来的“外部不经济性”内部消化,实现环境效益和其他效益的统一。[4]在以上的三种方式中,前两者是政府以公权者的身份,即以国家管理者的身份采用的方式。其中强制方式的公权强制性、命令性往往容易导致对个人自由和市场效率的损害,产生政府失灵。这种直接管制分为两种:一是明文规定企业的生产方法,或投入物必须符合某种最低标准,否则禁止运营;二是直接规定产出的最高数量,禁止超量生产。由于管制措施直接规定企业的生产行为,限制企业的产量,必然会造成资源配置缺乏弹性和效率,结果不一定有防治污染的功效。从经济的角度看,它并不是最适的选择;就禁止性措施而论,完全消除污染并非“最适”,因为“最适”要求外部性达到最适量。例如,废物排放量以不超过自然界净化能力或不危害人体健康为准。若完全禁止废物排放,不但会使控制污染的边际成本远远超过生产者和消费者承受污染的边际成本,还会影响经济发展
