当前税收与收费的现状及对策
[摘要] 本文通过对社会主义市场经济条件下税与费的定位,分析了当前税收与收费的现状,以及费强于税、税弱于费对社会经济发展的不利影响,提出了规范收费行为,实施费改税的操作策略。
[关键词] 税与费；规范收费；费改税
近年来,随着费改税呼声的越来越高,税与费以及费改税问题已经成为我国财税理论和实际工作中的焦点。因此,如何正确处理税收和收费的关系,充分发挥各自的功能和作用,对于理顺国民收入分配关系,加强政府宏观调控能力,实现社会经济活动的正常、有序进行,有着重要的意义。
一、社会主义市场经济条件下税费的地位和作用
首先,从性质上看,税法源于宪法,拥有参与国民收入分配的法律地位,具有强制性、固定性和无偿性,纳税人必须依法无条件地缴纳税款,否则,将受到法律制裁。由于税收有法律保证,决定了税收是超越经济关系的分配方式,是国家稳定财政收入的主要来源。其次,从现实看,税收已经成为各级政府取得财政收入的主要渠道,并且成为市场经济条件下政府进行宏观调控的重要手段。目前,税收占财政收入的比重全国已达95%左右,税收为政府取得财政收入提供了重要保证。同时,随着市场经济的逐步完善,政府对经济的调节手段,已由直接调节转为间接调控,这种间接调控,主要通过强制征税才能得以实现。第三,从国际上看,随着市场经济的发展,税收在世界范围内倍受重视,无论是发达国家,还是发展中国家,税收都在政府收入中占有绝对比重,比如美国,税收占到政府全部收入的80.35%。可见越是市场经济发育水平高的国家,政府越是注重全面运用税收手段,调节经济运行,实现资源的有效配置,促进经济的协调稳定发展。
收费从性质上看,是一方当事人向另一方当事人提供服务、劳务或某种资源的使用权,而向收益人收取的一部分代价。是一种经济关系,不具有法律规定的稳定性、强制性和无偿性,难以成为政府收入的稳定来源。目前,收费大体可分为两类:一是经济活动中,由于相互交换劳务而向受益人收取的费用。如企业支付的运输费、保险费、专利费等等;二是政府机关和部门为单位或个人提供某种特定服务或批准使用国家某些权利等而收取的费用,它属于政府收入的一种形式。费与税的区别主要在于: 1.征收的主体不同。费是由政府有关部门或单位为主体收取的,收费与交费主体双方的权利与义务关系是对等的;而税收是由代表国家行使征税权的税务机关征收的,征税与纳税主体之间的权利和义务关系在法律上是不对等的。2.使用的原则不同。费是专款专用,一般不纳入国家预算,不形成财政收入;而税收全部纳入预算,作为财政收入,由政府统一支配使用。3.性质不同。费是单位或部门提供某种劳务、服务向受益者收取的补偿,具有有偿性,不具备经济杠杆作用;税收是国家凭借政治权力、运用法律手段无偿征收的,是市场经济条件下政府调控经济的主要手段。
二、税与费的现状与问题
改革开放的1979年GDP为4038亿元,当年全国财政收入1146亿元,占GDP的比例为28.4%; 1986年全国GDP首次突破万亿元,财政收入所占比例为20.8%; 1991年GDP又突破2万亿元,财政收入所占比例降为14.6%;新税制实施以来,虽然财政收入每年增加1000多亿元,但占GDP的比例到1997年却再降为10%。与此同时,收费(包括基金)占GDP的比重却从1979年的2.7%上升到1997年的10%左右,平均每年以22.35%的速度递增,大大超过同期财政收入10.48%的年均增长率。
从社会经济发展的宏观角度看,收费规模逐年扩大,严重侵蚀了税基,影响了我国税制的完善和社会主义市场经济的深入发展。
(一)政出多门的收费导致国民收入分配渠道混乱
收费项目及其规模的日益扩大,并在政府收入中占有较大比重。据1998年5月25日《中国税务报》载:“有关部门提供的最新数据,1997年国家收费、基金超过4000亿元”。也就是说,预算外收入占GDP的比重约10%,另外还有制度外收费部分约2000亿元,也大约占到GDP的5%。这种税费并举,费重税轻现象的根源,在于政府分配多元化,一方面,众多部门以收费的形式插手国民收入分配,造成政多出门,多头分配,公共分配秩序混乱;另一方面,部门利益分割了政府利益,削弱了税收作为国民收入分配的主渠道作用,成为当前财政经济领域一个突出的矛盾和问题。
(二)政出多门的收费削弱了政府宏观调控经济的能力
税收是市场经济条件下政府调节经济发展的重要杠杆,它既是政府与企业的连接点,也是政府实施宏观调控的重要手段,而不规范的收费实际上是政府职能部门对经济运行的一种行政干预,一方面掩盖了国民收入分配的真实性,使政府难以对国民经济实施整体监控,另一方面造成税收占GDP的比重偏低,弱化了政府通过税收调控经济发展的手段。
(三)政出多门的收费加重了企业负担,影响了经济发展
据全国年报统计,截止1996年,全国性及中央部门行政事业性收费共有344项,地方收费项目各省情况不一,最多的省有470项,最少的省也有50多项;同时全国还有各种政府性基金共计421项,涉入百余个部门和单位;另据1996年全国性的预算外资金清查工作通报: 1995年度共查出地方各级政府及所属部门越权设立的收费和基金项目达3474个。1998年8月7日,山西省《晋政信息》第119期报道:目前我省执行的行政事业性收费、基金项目共有396项,1997年全省收费基金收入为102.2亿元,占当年税收收入的65.8%。山西省地方税务局1997年对全省房地产开发、出租车运营、集贸市场等三个行业收费负担进行调查。调查情况表明,房地产开发企业税外收费占销售收入的35.78%,是经营税金的5.42倍,出租车单车收费额是税金的13.18倍,集贸市场的税费比例为1∶1.98。规模庞大的税外收费,直接加重了企业负担,干扰了企业的正常生产经营,进而影响到经济的发展。
分析目前我国的收费现状。首先,从其产生的原因上讲,主要是宏观分配关系没有理顺。改革开放以来,随着统收统支财政体制的打破和放权让利措施的实施,特别是1984年利改税后,中央财政收入明显不足。在这种情况下,为缓解中央财政收入紧张的局面,保中央财政收支平衡,当时提倡中央给政策不给钱,各地、各部门自求预算平衡,并相应出台了一系列的收费政策,不但收费项目和规模越来越大,而且征收的费用也越来越多,已形成预算外资金与税收收入平分秋色的局面。
虽经过1994年的税制改革,但税收收入在各级政府和各部门总收入中的比重并没有明显的提高,且发展趋势不容乐观,税收收入作为各级政府取得财政收入的主导地位已有所削弱,并由此引发了“吃饭财政”。另外分税制改革并没有相应地将税收立法权下放给各级地方人大常委会,对各种税外收费项目也没有进行行之有效的清理,地方政府和政府部门均自行制定和颁布法规进行收费,绕过中央对地方的税收立法权限,通过收费来取得预算外收入。这样在处理中央与各部门、各地区的财政关系时,实际上将规范的渠道堵死了,而把不规范的渠道放开了,即所谓“堵了前门开后门”。其次,从其职能作用和影响上讲,目前在我国承担财政职能的不仅是预算内收入这一部分,还有为数相当大的预算外收入和各项基金及收费,这些是税收之外运用国家权力集中GDP,是在财政预算之外运用国家权力进行再分配。但是,应该清醒地认识到,这种“职能作用”的过度发挥,其负面影响是巨大的:第一、政府对非税收费项目的依赖性增强,而对税收的职能作用相对弱化;第二、削弱了政府对经济活动的调控能力,导致各方面分配比例失调;第三、收费项目的大量存在,给人们带来税负重的错觉,招致各方面的抱怨,使本已建立起来的规范的税收制度受到严重冲击,从而增加了税收征管的难度。第四、失控的收费及管理制度的不完善,使大量政府收入游离于国家预算之外,从而诱发各种乱收费的蔓延,导致各种腐败现象的滋生,由此引发社会政治问题。
总之,收费是计划经济条件下,政府作为资源配置的主体,调节经济发展的手段,在社会主义市场经济条件下,资源配置的主体换位于市场,继续采用不规范的收费行为介入国民收入分配,将对资源配置产生扭曲,违背市场经济规则。因此,必须对收费行为加以规范和改革。
三、规范税费关系的对策
规范税费关系的目的是减轻企业负担,提高税收占国内生产总值和政府收入的比重,从根本上理顺国民收入分配关系,充分发挥税收的经济杠杆作用,增强政府对经济发展的宏观调控能力。具体对策是:
(一)规范收费行为
目前,我国具有政府收入性质的收费分为两类。一是使用费。指国家行政机关和事业单位,为实施对社会、经济、技术和资源的管理或发展某项事业的需要,依据国家有关规定,按审批程序批准实施的收费,是政府及其职能部门或公共产品提供部门为主体的分配活动,其本质是对占用社会公共资源的价值补偿,如养路费、排污费、矿山资源管理费、煤炭基金等。二是规费。指国家行政机关依据有关规定,按照所提供的特定服务的实际成本,收取的补偿,具有等价、补偿和自愿的特点,是一种等价交换关系,如公安、民政、司法、卫生和工商行政管理部门收取的工本费、手续费、注册费、市场管理费等。
规范收费行为就是要将收费纳入法制管理的轨道,将服务性收费的收取方式和标准,用规章或规范性文件的形式固定下来,做到先立法后征收,全国性的收费审批权集中于国务院,区域性收费的审批权集中于省级人民政府,并将收费收入纳入政府预算,统筹安排使用,以确保收费行为的合法、公开、透明。
(二)坚决取缔乱收费,减轻企业负担,增强企业负税能力
在规范收费行为的同时,对违法的、不合理的和超越权限的乱收费项目坚决予以取缔,以维护市场经济条件下的国民收入分配秩序,真正减轻企业负担,
