《再就业税收优惠的政策取向及其相关法律责任分析》-税收论文库
[摘 要]关于《再就业税收优惠的政策取向及其相关法律责任分析》的税收论文库：我国现行的再就业税收优惠政策在适用范围和条件等方面还存在诸多问题,不利于下岗再就业政策目标的实现,应予完善。对于税收优惠的相关法律责任问题,也有待于在法律上进一步明确。
[关键词]再就业;税收优惠;政策目标;法律责任
一、再就业税收优惠的政策取向
1•税收成为各国政府乐意选择的公共政策工具。随着国家任务的发展和国家角色的演进,传统上作为财政收入手段的税收,逐渐演化为兼具财政收入、经济调控、福利政策等多重国家职能的工具。以古典自由主义为基础的国家理论奉行国家和社会严格的“二元论”格局,认为“最好的政府就是最小的政府”,国家的职能主要在于提供公共安全和经济秩序,强调国家税收仅在于维持“最小政府”之必要,税收的职能也仅在于获取财政收入。19世纪下半叶起始,基于对市场缺陷的认识和对贫富悬殊等社会问题的不满和反省,越来越多的人们要求国家在实现社会正义,为基本权利的实现创造必要的社会条件上有所作为,于是建立在多元主义基础上的社会福利国家得以诞生。国家凭借税收工具,制定积极的经济政策目标和再分配社会福利政策,要求私人经济活动承担更多的“公共利益”社会义务,税收的职能也由传统的财政手段衍化为国家经济、社会、文化政策的工具。①我国是实行社会主义制度的国家,改革开放以来一直致力于改革传统计划经济体制下的“无所不包、无所不能”的全能政府体制。但是,以市场为取向的改革和经济结构性调整所产生的社会两极分化和大量的失业下岗等社会问题,一方面反映了我们以市场为导向的规则体系尚未有效建立起来;另一方面也是“看不见的手”所导致的必然后果。实践证明,经济的自律性只会“压倒性地有利于有产者”②,财富的两极分化只能使正义离人们越来越远。因此,这种由政府主导的以市场经济为取向的改革所产生的问题,自然需要依靠政府的积极干预来予以解决。当然,对国家干预主义和福利国家政策的争论由来已久。1944年,著名经济学家和自由主义思想家冯•哈耶克在其发表的《通往奴役之路》一书中,带有激情地抨击了国家对市场机制自由运转的一切限制。他认为,国家干预主义旨在实现平均主义的高福利和高税收破坏了私人用于投资的资本积累的基础,导致了市场经济的危机,同时也对政治自由构成了一种致命威胁。无疑,哈耶克对个人自由和权利的捍卫是值得称道的,但笔者更愿意接受美国学者史蒂芬•霍尔姆斯和凯斯•R•桑斯坦在《权利的成本———为什么自由依赖于税》一书中所阐述的观点。他认为“所有权利都是积极权利”,“权利保护的质量与程度依赖于公共成本,也依赖于私人支出”,“离开了公权力,权利也就与自治无关了”。美国财政学者哈维•S•罗森认为,“市场影响力”和“外部性”为政府干预经济提供了机会,但是,“市场决定的资源配置不完善并不意味着政府能做得更好”①。因此,国家干预行为是否合理有效,一个重要的标准在于把握国家利益与私人利益之间的平衡。应该说,我国政府选择税收优惠手段作为国家促进下岗再就业公共政策工具是符合国际通行做法的,但是这一政策选择在多大程度上能够起到促进再就业的效果,不仅取决于税收政策与税收固有原则体系的协调运作,也取决于行政部门能否准确把握政策目的的贯彻程度。税收的最大职能是在公平原则上组织财政收入,如果赋予其更多的超出其“体系价值”的政策目标,是难以承受的。
2•再就业税收优惠政策彰现了税法对公民基本权利的保障。再就业税收优惠政策首要的目的在于运用税收的调节作用,诱导企业增加就业岗位,或鼓励下岗失业人员自谋职业,从而创造更多的就业机会,实现全社会充分就业。这一政策目的彰现了宪法对公民劳动权的保障。我国宪法第42条规定:“公民有劳动的权利和义务”。劳动权的一个基本内容就是就业权和免于失业保障权。“人人有权工作”和“享受免于失业的保障”也是《世界人权宣言》所确认的一项基本人权。但是,这是否意味着人人可以保证获得一份工作的权利?这个问题与劳动到底是权利还是义务一样,是一个颇具争议的话题。笔者赞同这样的观点,即就业权和免于失业保障权并不意味着保证人人可以获得一份工作的权利,但是国家具有为了达到充分就业而进行努力的渐进义务。包括采取特定消除失业的政策,提供就业指导、就业培训等就业服务,制定相关的法律保障某些人的就业等等。②作为一种社会权利,笔者认为,应该从基本权利的“客观功能”上来理解劳动权的内涵。德国公法学将基本权利的功能划分为“主观功能”和“客观功能”,基本权利的客观功能主要在提供立法、行政及司法之措施及刺激,要求国家在可能的范围内有义务创造法律上、组织上及财政上之条件,使人民事实上有可能利用及行使基本权利。但是,个人并不能据此获得请求权。③至于我国宪法规定劳动是公民的一项义务,更多强调的是一种道德义务,着眼于劳动作为每个公民体现价值、完善人格所具有的重要性而普遍宣示公民应该热爱劳动,而不能成为强迫劳动的依据。生存权强调透过国家财力、物力的给付,保障公民有尊严的生活至少应具备的在经济、健康、文化方面的最低基本条件。因此,从税法的角度,对维持公民基本生活所必须的财产收入征税是违反人权保障原则的。④随着我国经济发展水平的提高,维持公民基本生活所必要的收入标准也在提高。2002年,我国提高了增值税和营业税的起征点,体现了我国政府对人权保障水平的提高。
3•再就业政策与税法固有原则体系的协调。再就业税收优惠政策,必须要考虑与税法固有基本原则的协调,才能取得预期的政策效果。这里首先要考虑的是与建立在量能课税基础上的税收公平原则的协调问题。所谓量能课税原则强调“所有纳税义务,只有依纳税义务平等负担(基于公共利益之平等牺牲义务)时,始有其合理正当性”⑤。而税收是否公平,只能依是否按个人的纳税能力来确定纳税义务的标准来衡量。因为“按照民主法治理念,个人并无为公共利益作出特别牺牲的义务”⑥。而国家基于特定目标实行的税收优惠,在同样的税收负担能力情况下,对特定对象在税收负担上给予了特别利益,因此,这种优惠至少在形式上是对量能课税原则的违背。只是由于这种所谓的法律上的差别待遇是基于特定政策所追求的“价值理念”(充分就业,保护弱势群体的利益),只要在合理的限度内,仍然认为不违反税收平等原则。⑦但是,这种针对特定企业和个人的税收优惠政策,同样存在平等问题。目前,由于对“个体工商户”到底属于经济组织还是自然人,其法律性质定义不甚清楚,导致上百名员工的经济实体依然可以领取个体营业执照,从而与相同规模领取法人执照的经济组织在税收优惠上有明显的差异,这种因登记而产生的差别对待是违反税收平等原则的。此外,再就业税收政策以减免税方式达成政策目标,在经济学上称为“税式支出”,属于隐藏性补助的一种型态。既不受预算法上的审查,也不受严格的税收法定主义拘束。按照我国税收征管法规定,税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税,依照法律的规定执行,法律授权国务院规定的,依照国务院制定的行政法规的规定执行。问题是我们现行的税法离真正的“法律保留原则”相差甚远,大量的税收规范都是授权立法,而涉及到税收优惠问题的,几乎绝大部分都是政策性文件,规范权限和规范体系的混乱,导致大量的越权减免和违规减免,损害了国家税权的统一和公平的市场秩序。
二、下岗再就业税收优惠政策的适用范围和条件
1•关于个体工商户法律概念的界定。个体工商户不是一个精确的法律概念,应该说是我国计划经济的产物。在传统公有制经济占绝对优势的体制中,由于生产力发展水平还不够高,还存在手工劳动,商品经济也还不够发达,http://www.020lunwen.com有些小量或适宜分散经营的产品或劳务,国营经济或集体经济还不可能完全包容下来,或者还不能满足人民的需要。因此,在中国社会主义条件下,遵守国家的政策和法律,为社会主义建设服务,并自己参加劳动的城乡个体经济,成为社会主义的国营经济和集体经济的必要的和有益的补充。①1987年8月5日国务院发布了《城乡个体工商户管理暂行条例》,对个体工商户的法律地位、权利义务、法律责任等予以了明确的规定,使我国城乡个体经济得以蓬勃发展。随着个体经济的发展,单纯以个人或家庭经营的方式已经不能满足各种经营活动的要求,于是1988年6月25日国务院颁布了《中华人民共和国私营企业暂行条例》,规定了私营经济可以采用独资、合伙、有限责任公司等多种组织形式,以适应经营活动的需要。从国务院颁布的两个条例的内容来分析,笔者认为,个体工商户应具备以下法律特征:(1)从主体地位上来说,个体工商户是自然人,因经过工商部门核准登记而比一般公民(自然人)享有更多的特殊的民事权利能力和民事行为能力,比如依法从事核准登记范围内的经营活动。(2)从组织结构上看,个体工商户主要依靠个人经营,或者家庭经营,相当于小商小贩。个体工商户条例第四条明确规定,“个体工商户可以根据经营情况请一、二个帮手;有技术的个体工商户可以带三、五个学徒”。(3)从法律责任上分析,个体工商户承担无限责任。个人经营的,以个人全部财产承担民事责任;家庭经营的,以家庭全部财产承担民事责任。个体工商户的经营形式本身是一种极其初级、低水平的经营方式。随着我国市场经济的发展,出现了独资企业、合伙企业、有限责任公司、股份有限公司等适应市场需要的多种现代企业组织形式。但是,国家为了适应社会主义初级阶段的经济发展水平,鼓励更多的公民采取灵活多样的方式自谋职业,所以,个体工商户的经营方式仍
