内在制约型与政府缺陷型的税收优惠局限分析-税收预测与分析论文网
摘要:关于内在制约型与政府缺陷型的税收优惠局限分析的税收预测与分析论文网：税收优惠作为税收调控经济的特殊手段,并非万能,而是存在着客观局限性。税收优惠的局限就其成因而言,可以概括为内在制约型局限和政府缺陷型局限。税收优惠政策的客观局限性及其在经济运行中由此可能产生的种种负效应制约着税收优惠规模的扩大,倘若税收优惠政策导向出现偏误,就有可能使整个社会经济呈现出一种不良的运行状态,即税收优惠政策实施的实际收益不抵它所附带的机会成本。因此,税收优惠政策的推行必然存在一个合理的限度,包括广度与深度、时间与空间。正确客观分析税收优惠的局限,有助于政府合理把握税收优惠的有限度,以强化税收杠杆的功能。
关键词:税收优惠;内在制约型局限;政府缺陷型局限
西方经济学对实现经济资源在全社会范围内的最优配置原则涉及到三个基本要素:(1)假设前提,即完全竞争市场,既不存在垄断、外部经济、公共品等引发市场失灵的因素,也不存在扭曲性的政策干预;(2)约束条件,即生产效率条件(最优生产条件)、交换效率条件(最优交换条件)和经济效率条件(高级条件),这些条件在经济的全部领域都能得到实现;(3)产生的结果,即资源最优配置状态。然而在现实经济中,前面的经典性假设前提是不成立的,从而帕氏最优配置状态也不可能实现。但可以退而求其次,以次优原则实现资源配置的次优效果,次优原则指的是在最优条件不能实现时,如何建立能使资源配置效率损失最小的优化条件。这就是资源有效配置的次优问题。导致资源有效配置的次优问题的根本原因在于市场失灵,常见的市场失灵有外部经济、信息不对称、不完全竞争与规模经济、失业与不充分增长等,税收政策则是政府介入经济运行过程以修正市场失灵并进而解决资源有效配置的次优问题的主要政策工具,税收优惠作为税收调控经济与社会的特殊政策工具,其存在的理论依据在于弥补市场失灵方面的特殊功效。它是解决由于市场失灵导致资源配置次优问题的可供选择的有时甚至是较为有效的方式。承认税收优惠的存在并发挥作用的合理性和必要性,并不等于对其作用的夸大。税收优惠作为税收调控经济的特殊手段,并非万能,而是存在着客观局限性。客观地认识市场经济条件下税收优惠的局限,是正确认识税收优惠作用定位的重要内容,也是正确运用税收优惠政策调节社会经济活动的前提条件之一,这关系到政府确立合理的税收优惠调节目标、关系到税制的改革和完善以及与其他财税调节方式的有效配合。税收优惠的局限就其表现的环节,可分为税收优惠决策局限和税收优惠实施局限,前者如税收优惠目标选择、范围和力度的局限,后者如税收优惠在某些条件下扭曲经济活动,造成经济效率损失和政府行政效率低下以及寻租等现象。就其成因而言,可以概括为内在制约型局限和政府缺陷型局限。
一、内在制约型税收优惠局限
内在制约型税收优惠局限是指由于税收优惠作用机制内在的限制以及与税收制度其他内容的不协调而导致的税收优惠局限。内在制约型税收优惠局限是客观存在的,主要影响着优惠目标的选定、对其作用范围及力度的设计和评价。对这一问题的认识,有助于避免走入“优惠万能”的误区,合理地运用税收优惠调节经济运行。
(一)内在制约型局限与促进经济增长税收优惠对经济增长的促进作用是通过对资本、劳动、科技等生产要素的投入和资源配置的影响来实现的。税收优惠在对生产要素投入和资源配置发挥积极作用的同时,也对其产生客观的约束作用,表现在:
1.在投资和储蓄方面。首先,税收优惠并非是影响私人投资决策的唯一因素。私人投资者投资意向除了受制于税收因素影响的税后利润率外,还决定于更为基础性的预期收益率,而预期收益率又是受制于政治稳定、政策的连续性、投资环境、市场潜力、劳动力成本及自然资源状况等多种因素,这些因素决定投资者能否实现赢利和赢利多少,税收因素只决定其税后利润的多少。其次,税收优惠对私人储蓄的影响是极为有限的,原因在于,一国储蓄水平的决定因素是经济发展水平、人口结构和消费习惯等,而且增加私人储蓄的税收优惠政策,对政府储蓄的影响可能是不利的,从而影响整体国民储蓄。税收优惠促进私人储蓄和投资必须兼顾政府部门的储蓄、投资和消费关系以及政府部门和私人部门的财力需要关系,政府运用税收优惠措施刺激私人储蓄和投资,不能不受政府财政能力的制约,不能不兼顾社会对政府投资和消费支出的需求。因此税收优惠促进经济增长是在宏观权衡中实现的。
2.在劳动供求方面。个人所得税中的特别优惠措施(稿酬减税、科技发明收入减免税、政府奖励免税等)虽然在一定程度上影响劳动力投入方向,引导劳动供给结构,但是这种影响幅度是有限的,其下限受劳动者及其家庭成员最基本生活需要的制约,其上限则受劳动者的生理限度、本国成长的劳动力人口以及该国对劳动力流动的管制程度的制约。税收优惠措施影响劳动力供给结构也要受到劳动供给转换可能性的制约,后者则决定于劳动力素质和劳动就业制度等因素。
3.在科技投入方面。其一,以所得税优惠方式增强科技开发投入,是在已产生科技成果转让收入的前提条件下发生的,其作用机理在于通过所得税优惠反作用于科技投入,但这部分税收优惠毕竟不是初始的、启动性的投入。要启动科技开发,离不开政府优惠信贷、财政补贴等手段的运用。其二,税收优惠虽然可以提高科技开发和应用投入的税后利润率,但优惠数量是与科技转让收入和应用科技的产品销售收入成比例的,也是与企业科研能力成正比的。http://www.51fabiao.org因此,科技税收优惠适用于解决应用性科技开发与应用问题,而非基础性科研则需要财政投入加以解决。仅用科技投入的税收优惠手段不可避免地导致科技开发中的“马太效应”,即科技投入能力强的企业可形成良性循环,科技开发投入能力弱的企业则受益小,发展慢。其三,政府给予的科技开发与应用的税收优惠规模和程度受国家财力状况制约。
4.在资源配置方面。其一,优化的产业结构和地区结构需要由多种调控手段并用。税收优惠措施虽然可以在一定程度上调节解决各地区中的竞争性行业发展的资源配置问题,但要解决无竞争性或竞争性不强的基础设施、基础产业发展,尤其是保证落后地区达到最基本的公共服务水平,还必须依靠增加财政收入、增强中央调控能力,加大对基础设施、基础产业的投资,尤其是增强对落后地区的政府投资和转移支付力度。其二,税收优惠程度是与相关产业和地区的投入量和产出量成正比的,因此,对相关产业和相关地区的发展也会产生“马太效应”,落后地区因投资规模限制很少享受税收优惠,出现优惠政策“形式上的平等”导致政策运用结果的“事实上的不平等”。这正是我们今天经济生活中发生的事情。
(二)内在制约型局限与收入公平分配税收优惠促进收入公平分配也有其局限性。其一,税收优惠的对象是合法收入,由于信息的不完全,无法掌握非规范部门的收入、计量上的困难和既得利益,使得税收优惠的运用造成许多非市场交换的劳动和资本所得被排除在个人所得税的税基之外。其二,税收优惠促进收入公平分配的同时,有时恰恰又成为新的收入不公的一个因素。如体制转轨过程中的倾斜式地区税收优惠政策却在一定程度上助长了地区收入、个人收入差距的扩大。
(三)内在制约型局限与税制建设和税收征管税收优惠作为税收制度中的特别规定,是对税制标准性条款的背离,过多过滥的税收优惠是对正常税制的干扰和破坏,会增加其复杂性,并且增加税收征管成本,而税制建设的目标之一就是要简洁、高效、易于操作,这就体现出税收优惠的内在制约型局限。其一,税收优惠容易影响税收调控经济的效率。相对中性的税收效率、横向公平与更加简化的税制改革的其他目标之间有着高度的相关性。假如税基更宽、税率更低且更统一,由于在税前相类似条件下的企业和个人更有可能保持税后相对的经济能力,所以更容易实现横向公平。低税率也会减少寻租(稍后将专门提到)、避税、逃税和税收优惠减免的回报,从而减少不平等。其二,减少而不是完全取消税收优惠待遇,消除对不同纳税人和不同收入来源的各种各样的差别课税,就有可能简化税务管理,提高纳税奉行和减少逃税,减少管理成本。从这个角度讲,低税率、宽税基、少优惠是税制建设的根本方向,也是减少税收优惠内在制约,降低征管成本的最有效措施。
二、政府缺陷型税收优惠局限
政府缺陷是指政府活动的条件和特点、政府官员的不规范行为等原因造成的政府活动偏差。政府缺陷型税收优惠局限是指由于政府缺陷而引起的税收优惠决策中的偏差和税收优惠实施过程中的效应扭曲和效率下降,是税收优惠局限的一个重要内容。
(一)政府缺陷妨碍税收优惠的合理决策,表现在:
1.政府短期行为、政治周期性与税收优惠局限。在政府任期制下,政府决策必然带有政治周期性,即任职初期大改革、任职中期小修补、任职后期平稳过渡,显然这极易诱发政府的短期行为。尤其是政府的业绩与引资多少考核挂钩时,这种政治周期性和短期行为就会在税收优惠决策中体现出来。其表现就是过多地采用税收优惠吸引投资,竞相攀比,尤其是在地方政府之间,导致税收优惠的泛滥和恶性竞争,常把创设优惠待遇的小环境作为地区经济增长的一个有效途径;在其调节效应中,重视对产业结构、地区结构的影响,而忽略对就业、科技的影响。
2.决策程序与税收优惠局限。即使是民主的政府决策一般也具有主体多元化特征,特殊利益集团的游说甚至非法活动会影响政府决策向有利于特殊利益集团的方向倾斜。此种缺陷对税收优惠决策的影响在于,特殊利益集团如校办企业、军工企业、企业培训中心的活动实行税收免征或先征后退,造成投资者变相组织这种特殊企业,扰乱税收秩序,不利于企业的平等竞争,也造成大量政府收入流失。
3.政府信息不充分与税收优惠局限。完全信息是政府做出正确决
