摘 要: 通过对小规模纳税人税源质量和实际税负进行客观考核,分析调查样本税收负担现状,评价税收征管工作,探索新形势下小规模纳税人税收征管实践的有效方法和手段。
关键词: 小规模纳税人; 税收负担; 征管实践
我国《经济大辞典》将税收负担定义为:纳税人在一定时期内所应交纳的税款。因为税收具有无偿性和强制性的特点,对于税收负担,社会公众的直观感受是国家征税后公众自身可支配收入的减少,征纳双方存在的矛盾,贯穿于税收征管活动的各个环节。从税种负担来看,我国直接税收入(以流转税为主)占税收总收入的75%,其中增值税占流转税的60%以上,间接税收入(以所得税为主)仅占税收总收入的15%左右,因此本文以增值税为主要考查对象。
一、小规模纳税人税收负担的实际状况
以大连市西岗区为例,截止2004年12月底,共有缴纳增值税的纳税人11841户,其中一般纳税人2218户,小规模纳税人9623户,小规模纳税人占增值税总纳税户数的81.2%,是一般纳税人户数的4.3倍,但年纳税额仅占增值税收入的7%左右。
增值税纳税人无正当理由连续三个月不进行纳税申报,经实地查找,查无下落的认定为非正常户。表2是该区小规模纳税人非正常认定统计表。从中可以看出,小规模纳税人走逃的户数比例远大于一般纳税人。
小规模纳税人主要集中在商品批发、零售行业。5869户小规模纳税人中,有2172户为商品零售业,占全部小规模纳税人的37%,在此以商业零售业为例,统计小规模纳税人的实际税负(见表3)。小规模商业企业实际税负3.1%,小于名义税负4%。在税源总量确定的条件下,企业税负本身就是反映税收实际征收效能的一项重要指标,在同等的法律条件约束下,小规模纳税人的名义税负与实际税负存在差异,表明对小规模纳税人的征收效能较低。
二、小规模纳税人的特点及存在的主要问题
一是小规模纳税人行业涉及方方面面,它的经营形态五花八门、经营方式多种多样。有定点经营、流动经营;自主经营、挂靠经营;常年经营、季节性经营;专职经营、业余经营;承租经营、承包经营等。而且其经营具有广泛性、分散性、隐蔽性和流动性的特点。
二是依法纳税观念淡薄,偷税现象普遍存在。大部分小规模纳税人为私营企业,这些企业的法人大多数纳税意识较差,认为逃避税收是生财的主要途径,往往抱着能少交就少交,能偷一点就偷一点的错误思想。企业聘用的管理人员特别是财务人员与业主多数有裙带关系,这些人受个人利益驱动,对业主言听计从,千方百计帮助企业偷逃税款。以2004年为例,该区小规模纳税人应征税额为1728万元,集中在980户纳税人上,其余4000余户纳税人为零申报,与其经营状况及经济发展规模极不适应。
三是企业财务工作缺乏专业性和严肃性。(一)财务人员普遍业务能力较低,税收政策知识缺乏,导致会计核算不健全,税收核算不准确,特别是现金交易相当普遍,企业纳税申报不实,成为税务机关组织税收收入,加强税收征管,改善税收环境的重大障碍。(二)会计核算主体界限不清、企业产权与个人财产界线不明。由于其投资者就是经营者,企业财产与个人家庭财产经常发生相互占用的情况,给会计核算工作带来因难。(三)建账不规范或不依法建账,会计核算经常违规操作,甚至一部分小型企业设两套账或账外设套账,会计信息严重失真。在会计核算方面,账外经营、待摊费用、预提费用应提不提、应摊不摊、人为操纵利润、估算成本,擅自改变存货计价方式的现象时常发生。有的财会人员兼管少则一两家、多则四五家的财务工作,平时不到或很少在企业工作,往往只是月底做帐和月初纳税申报时才到企业,直接影响了及时、准确记帐,财务核算和纳税申报的差错率也相应较高。
四是小规模纳税人的周边经营环境不理想,获取原始凭证要付出额外负担。如企业在购买商品时要不要发票存在着不同的价格,若要发票,要加价;不要发票价格可低些,两者的差价就是税款和规费。小规模纳税人希望以较低的价格采购商品,但是无法取得记账所需的合法凭证。有的企业由于发生费用后无法取得合法凭证,只得使用不符合规定的收据。更有的企业只好自掏腰包不入账,或非法私下虚开(买卖)调剂票据。
三、税务机关对小规模纳税人征管存在的问题
税务机关目前的运行机制还有待完善。征管改革己经搞了几年,老的“管户制”不复存在。目前推行的“征管查”分离的做法,确实有利于提高征管质量,堵塞税收漏洞。但由于种种原因,“税源管理”没有真正达到要求,例如企业从办税务登记开始,只要以后每月按时申报并交清税款,按照目前运行的征管软件操作流程,企业就可以正常领购发票。税务机关只要求计算机反映的申报率和入库率达标就行。而事实上,小规模企业经常申报不实,弄虚作假,有些正常经营的小规模纳税人在没有任何税款抵扣的情况下申报税款竟然为零;一些个体私营大户兴办的前店后厂,前店按月纳税,后厂无人问津,税是按月交,孰不知漏洞特别大,这种征管模式造成的税收征管断层,导致税款大量流失。
个别税务管理人员对企业实际情况了解的不准确。对小规模纳税人建帐、发票使用监控、查处不够,要求不严,管理偏松。一定程度上造成了小规模纳税人不建帐、建假帐、发票使用混乱等行为的发生。还存在对小规模纳税人管理意识弱,只重视一般纳税人,而忽视对小规模纳税人的管理。
税务稽查不到,执法刚性不到。税务机关目前对一般纳税人检查面较大,而对小规模纳税人认为其经营规模小,账目不健全,现金交易多,取证难度大等原因,很少进行检查。除非有人举报,才去检查,在检查中如果发现有偷税行为,又往往受到外在因素的干扰,对所举报的问题能够查清查透的不多。纳税人对所偷税款能够补足的也是很少,至于加收的罚款更是象征性,这无疑助长了小规模纳税人偷税现象的产生。
四、加强对小规模纳税人税收征收管理的建议
(一)保证纳税人了解税法的渠道畅通
一是建立税法公布制度,除了国家公布税收法律、法规外,各级税务机关要以部门公报的权威形式,及时公布依法制定的各项税收规章、制度以及其它规范性文件;
二是全方位加强对纳税人诚信纳税的理念教育,依法进行诚信纳税人和欠税纳税人公告,扩大影响范围;
三是抓好查处税收大要案的宣传报道,以案释法,达到树立税务部门严格执法形象,震慑涉税犯罪、教育群众的目的;
四是税务机关要优化自身的服务功能,结合管理为纳税人提供税法信息咨询。如进一步推进并规范12366纳税服务热线工作,建立税务部门办公网站等,密切征纳双方关系,积极做好政策发布、税务咨询、网上申报、纳税查询等服务项目,为纳税人提供多样化、个性化服务。同时,通过咨询热线了解纳税人关心的热点和难点,并从中获取相关信息,确定进一步加强管理和优化服务的重点,更好地开展“零距离”贴近式纳税服务;
五是采用举办各类税法知识培训班,将各项新的税收政策印制成小册子等方式,及时向纳税人通报有关税收信息,解释有关政策的变动情况,进行办税辅导。
(二)广泛推行税务代理制度
税务代理是税务机关和纳税人之间的桥梁和纽带,合格的税务代理执业者除了熟悉法律事务和财务业务外,还有税务、法律、财会等各方面的专业知识和综合技能,推行税务代理制度,有利于完善税收征管的监督制约机制,有利于保护纳税人合法权益。
通过健全税务代理规章制度,委托税务中介服务行业协会,定期对合法的税务代理人进行税法实务方面的培训,使纳税人在接受代理人服务的过程中间接了解税法,有利于增强纳税人自觉纳税的意识,有利于促进依法治税,顺利贯彻落实国家税收政策。
(三)大力推广计算机在税收征管领域的应用
统一和规范计算机网络的开发与应用,要按照系统性、完整性、共享性、兼容性的原则,在统一征管规则的基础上,重点抓好软件应用,发挥计算机网络对强化征管的作用。抓紧整合资源,按照“统筹规划、统一标准、突出重点、分布实施、整合资源、讲求实效、加强管理、保证安全”的要求，落实“票表稽核”监控办法。要采取措施实现现有综合征管信息系统与各单项软件在不同平台上主要数据平滑对接与共享。
推广征管软件要抓好数据管理。要树立数字化管理观念,制定和实施税收信息数据管理制度,从基础征管数据的录、审、调、存、传、用等各个环节加强数据管理,尤其对新产生的各项征管基础数据要确保其来源的唯一性和可靠性,从而确保整个征管数据的真实、准确、全面和实用性;对原已积累的历史征管数据要认真清理,要及时清除冗余和垃圾数据。要在充分发挥计算机管理优势的同时,注重发挥人的主观能动性,实现人机结合、互动管理,以确保税收征管基础工作的质量和效率。克服各种困难实现专业化管理对基础工作的要求,并积极为尽早实现“一户式”征管创造条件。
(四)推行税收管理员制度,拓展征管手段
1.加强日常监督监控。对企业生产经营状况不了解或者了解不全面是当前小规模企业监控薄弱的主要原因之一,管理员仅靠对小规模纳税人报送的申报资料的审核来了解纳税人的经营情况是不行的,应改变过去被动应付,一筹莫展的局面,经常分析有关情况,交流管理信息。另外为确保查帐征收企业申报的真实性,在日常申报中,应要求小规模纳税人报送反映生产经营变化的其他纳税资料如商业企业按月报送购进商品、结转的商品成本、流通费用等数据。每个管理员要建立反映上述数据的征收台帐并及时进行分析,以利于全面了解小规模纳税人申报收入的真实性。
2.加大普通发票管理力度。一是加强对利用普通发票偷税的行为及违章行为的处罚力度,克服重增值税专用发票轻普通发票管理的不正确认识,严把验旧购新关,加强验旧购新的检查力度,对违规违章现象,决不心慈手软,姑息迁就或罚“关系款”。二是把普通发票的检查纳入管理员的日常征管工作中。要建立管理员发票管理的专项制度,将普通发票日常检查作为管理员的一项重要职责,加强日常监控,堵塞税收漏洞。要进一步完善普通发票检查方法,采取逆
