[摘要]本文从地方政府的税收竞争、产业保护取向下的税收保护政策、地方政府和企业的关系及当前的机制结构等四个方面分析了我国地方政府自行制定税收先征后返政策的原因,希望对我国中央政府制定政策时有一定的借鉴意义。
[关键词]先征后返;税收竞争;税收保护;政企关系;税制结构
在1994年分税制改革后,我国的税收的立法权及减免权集中在中央,地方政府不得自行制定各种减免税的政策。中共中央1993年下发的《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》及国务院1993年下发《关于加强税收管理和严格控制减免税的通知》要求各地方政府严格清理地方政府自行制定的各项减免税政策。但在实际运行中,各地方政府越权变相减免税收的现象并未消灭,不过在减免的形式上有了较大的变化,变“减免税”为“先征后返”。国务院于2000年1月下发的《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》中认为:地方政府的这种做法不仅扰乱了税收秩序,违背了统一税政、集中税权的原则,而且违背了公共财政的要求,削弱了财政调控能力,甚至形成了潜在的财政风险。但是,地方政府通过税收的先征后返来达到减免税的目的原因是深刻的,需要详细地分析和研究。
本文拟从地方政府的税收竞争、产业保护取向下的税收保护政策、地方政府和企业的关系及当前的税制结构四个方面来分析。
(一)地方政府的税收竞争
政府间税收竞争是指政府间为增强本级政府(及所属部门)的经济实力、提高辖区(或部门)的福利,以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。
1、 财政分权理论为地方政府开展税收竞争提供了可能
政府间税收竞争的理论基础是财政分权理论。财政分权理论认为分权有利于各级政府发挥各自的积极性和主动性,满足各辖区社会公众对差异性区域公共产品的需求,从而提高整个社会的福利水准。地方政府间的税收竞争主要是两方面:一是通过给予各投资方及优秀人才以较多的税收优惠,二是在给定的财政(税收)收入条件下提供更多的更优质的公共产品和公共服务。
1994年分税制改革后,中央虽然收回了地方政府的税收减免权,但我国1994年分税制改革对中央和地方的权力划分过于模糊。在现有政治体制下,地方政府虽然没有立法权和法律解释权,但是他们却拥有较大的自由裁置权,如地方政府掌握的种种的收费权,能够对各种事项按照自身利益驱动进行弹性较大的处理。由于许多经济学家都认为低税率对提高经济增长具有积极的促进作用。因此,各地都把减免税作为吸引投资、促进本地区经济增长的灵丹妙药,争相给予本地区税收管辖权内的企业以各种形式的税收优惠。比如,在改革开放初期我国在东南沿海局部地区对外商投资者给予了大量税收优惠,吸引了大批外资落户该地域,从而在地区经济竞争中处于优势地位。对区内原企业则通过税收征管和税收司法,采取税收返还等优惠政策使之享受比区外企业优越的税收待遇,从而成功地使之留在原辖区内。
2、 开展税收竞争是地方官员收益最大化的必然选择
地方官员要实现其收益(包括物质利益和精神收益)最大化,首先必须谋求其政治地位的长期化和稳定化,而后者又取决于本辖区内居民的公共选择。因此对于辖区政府而言,其实现双重目标,即辖区内社会福利最大化和辖区内经济效率最大化。
地方政府要想使辖区内社会福利最大化,就要尽可能提供公共物品,进而也就要求政府尽可能多的为公共物品融资,实现政府收入最大化。而辖区内居民又想在成本最小化(即尽可能少的支付税收价格)同时享收更多的公共物品。因此,地方政府便会利用税收竞争来获取更多收入,通过税收的先征后返政策来吸引其他地区资源的流入而扩张税基进而增加收入。
(二)产业保护取向下的税收政策的“变通”
产业政策是在市场经济的基础上,政府制定的有关产业未来发展的一切政策和法令的总和,它一般以经济后进国家的“市场残缺”和“后发优势”为理论依据。实施产业政策的国家强调政府在产业经济发展中的主导作用。政府一方面强制性地移植市场制度,培育市场主体,以克服市场残缺;另一方面,则依据产业结构的演进规律,选择、确立战略性的、具有较大关联效应的主导产业部门,通过运用财政、税收、金融管制等政策手段,大力予以政策上的倾斜,保护和扶植其发展,以促进产业竞争力的提高。
改革开放以来,在提高我国产业的国际竞争力的政策设计方面,税收政策是作为产业政策的一种工具加以运用的,因此表现出较强的倾斜式的政策特征。如:我国对国家鼓励发展的产业和地区实行低税率、减免税、出口退税等税收优惠政策,对限制发展的产业则实行高税率、征收附加费等方法。从总体上看,我国产业政策虽然取得了一定的效果,但是也延伸出更多的问题。由于产业政策是对资源在产业之间的配置进行干预的行为,牵涉到产业部门发展的切身利益,这使其比其他类型的经济政策带有更强的利益再分配的性质,因此,在政策目标的确定上是很难达成共识的。同时,除非中央政府有很强的经济与控制能力,以及掌握有可供支配的大量财力,否则产业政策是很难推行开的。然而,我国的市场化进程是以中央向地方分权和政府向企业放权为显著特点的,地方政府、各行各业争先向中央要求优惠政策。
产业政策这种倾向反映在税收政策领域,就表现为各级地方政府为了发展本地经济,纷纷对那些过于集中、不符合地方利益和不利于当地经济发展的税收政策进行变通,竞相出台各种减税、免税措施,有的地方政府甚至擅自决定停征某些税种,对税法规定的不能减免的,却想方设法给予减免。最为突出的是,许多地方政府为了吸引外资,或辖区外资金,经常超越管理权限,争相出台一个比一个更为优惠的税收政策。这种局面于1994年“分税制”改革后,在中央三令五申的严禁下,地方政府形式上取消了一些税收减免政策。但是实际上,地方政府改显性减免税为“隐性补贴”,即先征后返,以实现对本地区的产业的保护。
(三)地方政府和企业的“讨价还价”
亚•科尔纳曾经把各种经济体制下国家与微观经济主体的关系形象地统一概括为:“父子关系”,并为“父爱主义”的程度划分了五个等级。他认为,“父爱”程度越高,微观经济主体的预算约束越软,即政府与企业的关系越密切。
1994年分税制改革前,我国无论是“统收统支”还是“划分收支、分级包干”的财政体制,其核心思想是“包”,即中央将财政收入层层承包给地方,地方再承包给企业。在这种以“包”为核心的制度安排下,无数的微观经济主体同政府结成了对“一对一”的谈判关系。“一对一”谈判的基本内容是讨价还价。在传统经济体制下,政府与企业就利税、计划、物资、资金的分配讨价还价,但基本格局是国家说了算,政府与企业的确是家长制下的“父与子”的关系。
在我国实行市场经济改革特别是分税制改革后,传统经济体制下的“父子关系”弱化了。尽管在某些地区政府和某些企业仍然保留家长制式的父子关系,这在某些上市公司表现比较彻底,如地方政府就是上市公司的大股东,但相对而言,企业的谈判地位加强了。它们不只是逆来顺受的“子”,还常常以平等的“兄弟关系”与政府对话,讨价还价。造成这种变化的主要原因是:
(1)改革后,企业逐渐成为相对独立的经济实体,相应地它们从政府得到的投入品分配减少了,产品的销路也得不到保证。在这个条件下,政府要求企业完成某些税收指标,就不得不对企业做出让步,包括对企业的税收优惠。
(2)政府为了得到企业对改革的支持,总想给企业一些“好处”。以“给好处”思想为指导参与谈判,做出让步是必然的。
(3)改革后,企业的“收入动机”和“利润动机”已大大强化,为实现收入最大化和利润最大化,企业一般不愿增加职工,充分就业的问题因此突出出来,为了实现充分就业,政府必须对企业做出让步。
(4)根深蒂固的“衣食父母”思想依然主宰着政府的行动,在失业保障制度和就业再培训制度不健全的条件下,政府对那些效率很低、竞争力很差的企业,仍不能下决心清理整顿,为了让这些企业能够同其他地区的同类企业竞争中不至于破产,政府必然给予这些企业包括减免税在内的优惠政策。
总之,企业与政府“讨价还价”能力的增强,使企业向政府索要优惠政策的倾向增强了。
(四)税制结构的不合理导致企业的税负过重
我国目前税制结构的不合理,表现为内外资企业间的税负不公平及企业的整体税负过重。这客观上助长了企业向地方政府索取税收减免的倾向。
1、 内外资企业间税负不公平
在改革开放的过程中,外资对我国经济的发展起了巨大的作用,可以说没有外商,中国经济如此高的增长速度很难实现。但是随着我国经济的发展,对外商的税收优惠政策,直接造成了内外资企业的税负不公。外商税收优惠直接引起外商在我国投资能获得比内资企业更高的投资收益率,在国内的产品竞争中占据明显优势。内资企业为了在同外资企业竞争中免遭淘汰的命运,必然向地方政府索取同外资企业相同或更优惠的税收。对于这些企业的要求,地方政府往往不能拒绝,因为这些企业往往替地方政府承担着解决就业、保证地方财政收入的重任。
2、 企业的整体税负过重
相比美国以个人所得税为主,我国是以工商企业税收为主的税制格局。1998年工商企业税收收入占全国税收收入97%,个人所得税与消费税微乎其微。如上所述,外资企业通过税收优惠政策,获得了比内资企业低的税负,因此可以说,内资企业承担着大部分的税负。在这样的情况下,内资企业必然向地方政府要求税收的减免。
(五)结论
1、财政管理体制改革使地方政府成为拥有自身利益的经济主体的同时获得了极大的财政自主权,这是税收先征后返的根本原因
当地方政府拥有可自主支配的财权后,地方政府就会用之来追求本地区福利的最大化,而是否能有效实现这一目标又影响到地方官员的升迁,因此地方政府具有采取税收先征后返来吸引区外资金的内在动因。
2、我国长期以来实行的产业保护的税收政策一方面根深蒂固,另一方面也为地方政府保护本地经济提供了政
