《城市社区管理的主题定位及其基本模式探究》----社区管理论文写作修改
[摘 要] 随着城市社会的发展,社区的功能和作用开始得到人们的重视,改革现行的城市社区管理模式已经列入了政府的议事日程。“全能政府”的减员与“单位制”的解体决定了当今城市社区管理的主题是“自治与服务”,这就需要由此出发,充分利用社区内已有的组织资源,通过不同的功能组合构建起能够实现这两个主题的基本管理模式。以社会中介组织为主导、以基层党组织为整合、以居委会为辅助是比较理想的选择。
[关键词] 城市社区；自治；服务；社会中介组织；基层党组织；居委会
伴随着城市规模的不断扩大以及城市社会的急剧转型,城市社区的功能和作用逐渐受到人们的关注,原本未能引起足够重视的城市社区管理问题也重新凸显出来了。顺应城市功能多样化以及城市化程度加快的趋势,改革现行城市社区管理模式,提高城市社区管理质量与效率等问题,已经列入了政府重要的议事日程,成为推进城市管理体制改革的重要内容。
一、城市社区管理的主题定位:自治与服务
在城市社区得到大家普遍认同的同时,有一个需要我们去思考的问题:当前中国城市社区管理的主题定位是什么?这个问题一直未能确定,而恰恰是,它关系到中国城市社区建设的走向,并规定着中国城市社区管理的未来发展模式。
城市社区在中国兴起的直接契机来自“全能政府”的减负与“单位制”的解体。一方面,随着城市社会的高速发展,人们的生活形式和内容都发生了巨大的变化,传统的“全能政府”面对大量新的社会现象和社会问题,其全能性已经捉襟见肘。过多地承担微观经济和社会管理职能,不仅削弱了政府在宏观层次上的调控和整合作用,同时也使得政府在面对城市社会日益增长的管理与服务需求,负担越来越重,所承受的压力也越来越大。“政府失灵”已经是不争的事实了,“职能返还”成了社会的共同呼声。这就需要一个接力部门,承接政府管不了和管不好的事情,以填补政府退出后城市管理的“真空地带”。另一方面,市场经济的发展迫切需要建立起现代企业制度,使企业能够在市场中成为一个真正的自由竞争实体,这就意味着单位制在城市社会走到了尽头。因为由企业来背负沉重的“社会包袱”严重束缚了企业的发展,有悖于市场经济的运行规则,这是一种极不合理的制度安排,尽管它在早期对城市社会的整合起到了一定的作用。伴随着单位制的解体,企业不再承担职工生活方面的问题,这就需要有一种新的组织形态来向职工提供各种生活服务,并承担起社会动员和社会整合功能,缓解各种社会矛盾。于是,社区成了最好的选择,社区所要做的事就是通过自治以承接政府返还的职能以及提供由单位制解体所引发的新的功能性需求———服务。由此,“自治”与“服务”理所当然地成为当前城市社区管理的主题。
社区作为区域性的利益共同体,其一个核心就是自治性特点。自治对于西方社会并不陌生,但对中国社区来说却是急切而必需的。城市社区的巨大变化带来了大量市场解决不了,政府又解决不好的问题,而这些问题本质上都关系到居民的切身利益,迫切要求组织社区并开展社区活动,以保护和实现居民自身利益。这同时提出了自治的要求。如果说,政府返还社会职能是走出了很艰难的一步,那么,要社区承接这些职能也不可能是一件轻松的事情。这就决定了在相当长的一段时间里,自治是中国城市社区管理的一个重要主题,而且是根本性的一个主题。此外,在市场经济条件下,政府同样需要注重“投入与产出”。“动员当地资源解决自身问题”就是以最小成本取得最大效益的捷径之一。为此,社区必须实现自治,不仅要求政府“授权”于社区以扩大居民自治权利,而且更应该要求政府和整个社会积极创造条件,以提高社区的自治能力。
至于服务,本来就是城市社区管理的应有之义务,严格说来,自治的最终目的也是为了服务。中国城市社区建设的初衷一开始就主要着眼于社区的服务功能,“满足直接发生于居民日常生活中的各种需要”。目前,单位的许多服务功能已经转移到社区中,社区福利性功能的展开已成为解放“单位”的便利渠道。而且,社区管理是一种特殊管理,其目的在于营造社区的氛围,形成一种能够凝聚社区全体成员的合力———归宿感和认同感。显然,任何一种只重视管理形式而轻视服务内容的管理模式,都难以满足现代化社区管理的要求。1998年,国家统计局所属的北京美兰德信息公司对北京、上海等七大城市居民进行的社区服务需求调查结果显示, 70%以上的城市家庭需要社区服务;其中以沈阳的需求为最高,约有98. 5%的家庭需要社区服务;其次为上海,约有93. 5%。因此,服务是城市社区管理永恒的主题。我们必须坚持管理与服务相结合,寓管理于服务之中。
二、以社会中介组织为主导的城市社区管理的基本模式
构建城市社区管理的基本模式就必须在主题定位的基础上,充分利用社区内已有的组织资源,并根据主题发掘其新的功能。从目前城市社区内的组织资源来看,主要有三种可以利用———社会中介组织、基层党组织与居委会。这三种组织资源都具有非行政性和服务性的特点,与社区管理的主题相吻合。通过它们不同的功能组合,构建起一种以社会中介组织为主导、以基层党组织为整合、以居委会为辅助的基本管理模式是比较理想的选择,能够有效实现城市社区管理的主题。
1.以社会中介组织为主导。随着市场经济体制的确立,社区利益主体的多元化和生活方式的多元化必然产生需求多元化,这就对公共产品和公共服务的供给无论是在数量上还是质量上都提出了更高的要求,需要社会中介组织。在西方,社会中介组织作为社区发展的一支主导力量,已经形成了巨大的社会服务网络。大量的社会中介组织分担了城市管理的传统职能,在典型的“小政府,大社会”模式中,政府仅充当教练和裁判的角色,非政府非营利组织以及社区志愿者组织发挥着举足轻重的作用。由社会中介组织来提供公共产品和公共服务的优势在于:一方面,社会中介组织具有非政府性和非营利性的特点,可以在市场不为、政府不能的真空领域充分发挥作用,而且还可以弥补已经“半行政化”的居委会的不足,为社区实现自治提供条件;另一方面,社区服务兼有“福利性”和“服务性”的双重功能,社会效益与经济效益并重。受传统管理体制的影响,我国的社会中介组织为数不多,且多具有半官方性质,在这方面的基础相当薄弱。因此,政府必须有意识地制定一些具有可操作性的政策来扶助、培育和发展社区中介组织这一基础力量,使社会自立管理系统能迅速地运转起来,肩负起管理的职能,真正做到将社会服务还原社会。社区中介组织的发展要先易后难,先在教育、文化、卫生等方面扶植一批、成长一批,之后再向其他领域扩展。目前,可以先在直接从事社会发展事业的部门按照社会中介组织的架构进行试点改革,逐步实现部分事业单位转制;或者可以动员区域性的社团在街道落户,组织一些基础性的社区中介组织。
2.以基层党组织为整合。无论理论还是实践都表明,社区整合形成之初的确需要有一个主导性的、有效的政治力量来引导和推动。可以发挥这种作用的除政府以外,还有政党和社会团体的力量。
在现代社会发展条件下,“政府不可能覆盖全部社区,市场也不可能覆盖全部社区,法虽可以覆盖社区。但是,也不能影响到社区的全部行为。比如道德问题,便不能用法来处理,而能全面覆盖社区的,只有党组织”。随着我国改革开放的不断深入和经济关系的调整,群众的利益格局出现了许多新情况和新变化。这就要求社区党组织一方面通过党对群众自治组织的政治领导,运用非行政性手段发挥党的政治引导作用,加强党对社区的影响和渗透,对社区力量和资源进行广泛的动员,推动社区建设的开展和社区共同体的发育;另一方面加强自身的协调、指导、服务职能,关心群众生活,化解社会矛盾,把社会各方面的利益协调好,增强社区成员对公共利益的认同度,维护社会稳定并引导群众自觉实现社区以至整个社会的奋斗目标作贡献。
3.以居委会为辅助。作为一个基层群众性自治组织,城市居民委员会是一个能产生独特影响而又极其便捷实用的组织资源,在城市社区管理中对社会中介组织和基层党组织是一种有效的辅助和补充。首先,居委会的地位比较特殊,与政府的关系相当密切,居委会可以利用它这种优势担当起“居民代言人”的角色。当社区成员寻求政府解决问题之前,居委会能够及时介入,成为社会和政府之间的一个中间体,从而有效地把政府与基层社会连接起来。这样,社区成员的愿望就可以通过居委会实现而不必事事找政府,同时也能够在政府与社会之间形成一个有效的缓冲层减弱基层社会同政府系统的直接冲突,使得城市社会的许多矛盾和问题能够及时被发现或解决,克服中国城市因管理机器庞大、架构复杂、层级过多而导致的沟通不便和对社会要求反应迟缓、处置成本过高等弊端。其次,居委会存在已久,在社区居民中有着较大的影响,具有相当广泛的群众基础。它能调动居民参与城市改革、发展与治理的积极性和主动性;并可以促进社区居民经常性的相互接触、增进了解,有效地突破居民之间原来存在的陌生感和疏离感,形成相对牢固的亲和力和凝聚力,真正实现加强社区建设与管理的目标。
城市社区建设在整个中国来说仍然处于起步阶段,社区管理的主题与基本模式是根据当前中国城市社会发展的现状而提出和构建的,随着城市社会的发展和变迁,主题与模式也必然会相应地作出调整和变动,许多具体的和深层次的问题还有待进一步地探讨和思考。
参考文献:
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邓伟志:
