本文是一篇金融管理论文，笔者认为“监管”与“发展”存在着时空错置，短期的发展必定成效显著，但长远的风险防范却未必可知，因此地方监管必须明确自我定位，以“监管”为最终落脚点，防止监管目标的异化，也避免“监管俘获”问题。因此，金融监管改革纵向权力分配中，不仅要处理好地方“应不应该管”，更要处理好中央和地方“应该怎么管”的问题。金融监管纵向权力分配改革应当坚持“中央监管为主导，地方监管作为有益补充”，“权责明确，风险自担”的原则，由此理顺中央—地方金融监管部门职能与责任，最终明确中央—地方金融监管部门机构与设置。同时，建立信息共享和监管协调机制，创制能动金融司法防范体系，亦是有序加强金融监管，防范系统性风险工作的重中之重。完善的立法工作是实现金融法治的重要基础，然而在当前的监管法律体系中却出现法律供给“缺位”，政府监管规范性文件供给“过剩”的矛盾。随着金融监管工作的开展，监管机构及其职能、权力、责任的确定需要切实做到有法可依，有章可循。地方金融监管权的合法性以及监管权威的确立，必须依托于地方监管主体以及监管权力的法定化实现。①应在立法上通过出台相关法律，明确地方金融监管的合法性，并对中央和地方金融监管权力、机构等方面的协调予以规制。在立法工作也应当合理分配和规定各自权责和职能定位，顺畅双方信息共享和协调沟通机制，为法治化监管体系提供保障。
一 导 论
（一）研究背景
“金融是国民经济的核心”，金融的本质也是对风险的一种规制，其作用的有效发挥能够降低社会中所存在的不平等性。①不可否认，金融在分散风险的同时，容易衍生其他风险，甚至是系统性风险，因此，金融监管总是与之相伴相随。近年来，金融监管体制改革是我们讨论的热点话题，引起国家领导人的高度重视，并已被纳入国家战略议程。②中国改革是中央政府主动向地方政府、政府主动向市场释放经济管理权力（利）的过程，也是一个权力整合的过程。③十八届三中全会中对央、地监管职责的界定以及双方的协调机制提出要求，由此可见，在政府层面，我国金融监管体制改革实际上围绕横向和纵向两个维度的权力分配展开，即中央层面监管机构的权力分配（横向维度）和中央—地方之间的权力分配（纵向维度）。其实，在政府与市场关系中存在一个参与者——社会中间层——具有一定的干预、服务与协调的功能。④因此，纵向权力的分配不仅包括中央与地方之间的权力分配，也包括政府向社会中间层主体让渡权力的过程。有必要进一步指出，出于对当前改革的痛点与难点的思考，并提高研究针对性和建议可行性，本文中所述的“纵向权力分配”仅指“中央—地方之间的权力分配”。
2018 年 3 月 17 日，在十三届全国人大一次会议表决通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，中央层面银、保监会的合并结束了之前“一委一行三会”的监管体系，至此，“一委一行两会”正式落地，商办流通函〔2018〕165 号文将融资租赁、商业保理等业务经营和规则制定权也划归银保监会。与此同时，地方政府对此类机构也有“一家之言”。⑤金融监管体制改革进入“深水区”，并仍将循序渐进，有条不紊的进行。2018 年 11 月 13 日，《中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称“‘三定’方案”）对银保监会的机构、编制、职能作出原则要求和具体规定。随着“三定”方案的公布，各部门负责人确定后，银保合并进入最后一个步骤，涉及 2 万余地方监管人员的大整合也已拉开帷幕，地方监管当局的整合正有序推进。
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（二）国内外研究综述
本文旨在以金融监管纵向权力即中央—地方金融监管权力分配为研究对象，从法律层面提出规制意见和建议。迈克尔·麦金尼斯（2000）在其书中通过大量实证的研究，为人类社会的持续发展提供了一个可行的制度基础，这就是“多中心治道”，在多中心体制下，规则是保障，竞争是多中心的核心。①一直以来，我国金融监管权力集中于中央，故对于如何配置中央监管权力的研究不在少数。如岳彩申、张晓东（2011）早已根据国际金融改革经验，提出应当同时注重消费者保护和审慎监管职能，但也应当保持二者的分离。②刘庆飞（2013）在如今金融监管体制改革浪潮中占据优势地位背景下，强调中央银行应当加强对系统性金融风险的监管地位。③吴云、张涛（2016）通过对澳大利亚、荷兰、英国等金融监管改革“二元结构”和“三元结构”进行分析和归纳，指出“双峰监管”模式是当前可资借鉴的不二选择，应当将中央银行的作用充分发挥，立足其自身优势，强化对宏观与微观审慎监管的协调。④乔安妮·凯勒曼，雅各布·德汗，费姆克·德弗里斯（2016）在其编著书中对审慎监管、原则监管、双峰监管等理论与实践进行介绍，对良好的监管及其实施进行总结。①许多奇、埃米利奥·阿福古利亚斯（2017）主张向英国学习改革的先进经验，认识到银行、保险行业的监管逻辑，将二者监管机构进行合并，同时将消费者保护职能交由证监会负责。②此类文献汗牛充栋，至今中央层面以“一委一行两会”形式落地，笔者将地方金融监管改革作为我国金融监管改革的重要环节和内容，故将从以下几个方面展开相关研究综述。
在法律规定层面，我国采用列举的方式对地方金融企业作出了相应的界定，将其等同于“非中央管理金融企业”以及“从事金融性业务的非中央管理其他企业”。③不同于以上法律规范的明确界定，学者们从不同角度对其进行界定，因此对于“地方金融”的概念尚无定论。汤柳（2011）从区域规划进行界定，其认为地方金融是指特定行政区域内的金融机构及其金融市场，包括全国性金融机构的分支机构和在当地注册的法人金融机构。④朱文生（2012）则根据风险大小与服务范围角度界定，认为具有较强风险溢出和风险强传染性的金融机构应由中央政府管理，否则，应由地方政府管理。⑤洪正、胡勇锋（2017）则将以上二者结合考虑，认为地方金融一般是指在一定行政区域内设立，由地方人民政府管理或审批、并承担风险处置责任，主要服务于地方居民和当地企业的金融市场和机构。⑥蓝虹、穆争社（2014）在其论述中采取类似观点，主张应从省级政府履行的监管职能、责任承担以及与地区经济发展状况三者紧密结合的角度，对地方金融的边界加以阐释。
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二 我国金融监管改革纵向权力分配的现实诉求与内在逻辑
（一）我国金融监管改革纵向权力分配的现实诉求
1．地方金融监管与中央金融监管目标存在差异
从金融监管和分权角度来看，中央和地方的机构设置与监管措施共同构筑了 “全方位”的监管体系；该体系看似全面，但在实践中因二者关注点会有所不同，直接导致存在需要相互协调的迫切需求。中央和地方监管机构被赋予不同的职责和权限：其中中央部门因居于金字塔的顶尖，需要关注国内整体的金融风险和市场稳定情况；与之不同的是，地方金融监管机构在对地方金融机构进行一定监管的同时，其承担着更强的“发展”功能，与地方经济的发展状况息息相关。如部分地区的金融办，本应扮演着地方金融监管者的角色，但却同时承担着招商引资的重任。而出于地方政府的绩效考核标准要求，金融办不得不优先完成“发展”计划，其次方能扮演自身角色。地方金融监管中“重发展、轻监管”的现象十分严重，这一点从地方金融办在加强小贷公司等主体“审批”上不亦乐乎，而在对金融主体日常监管上作为不多，便可管中窥豹，可见一斑。依据深圳市金融办 2018 年度行政执法数据显示，其行政许可申请总数为 58 宗，予以许可 33 宗，行政检查总数为 64 次，而行政处罚总数为 0 宗，罚没金额 0 元，行政强制总数亦为 0 宗。
虽然我国各地区经济水平与发展状况存在很大差异，金融办的职责定位和工作开展也有所不同，但大部分金融办职责中也有共性，即具有促进金融发展和监督管理的双重职能，而该两项职能正如前述存在着明显的利益冲突。天平一旦失衡，金融办必将顾此失彼，更有甚者，部分欠发达区域可能存在利用金融办人为干预促进当地经济融资，此种行为只会使地区产生更多的“泡沫”，蕴藏更大的潜在风险。由此可见，中央与地方金融监管机构之间存在着目标差异，“目标影响定位，定位决定态度”，而对于金融机构及金融业态发展的不同态度和取向直接导致监管措施效用能否充分发挥。地方金融监管机构片面注重地方经济的短期发展，忽略其潜在风险，不可不谓之“本末倒置”，似乎偏离金融监管的本意，而成为地方政府满足业绩考核、经济增长需要的工具。地方金融监管机构职责偏见和行为目标的异化只会适得其反，不仅不能有效规制风险，相反会导致地区经济的扭曲和潜在风险的累积，更会为区域性风险留下隐患。
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（二）我国金融监管改革纵向权力分配的内在逻辑
1．金融监管纵向分权理论
经济领域“分权”概念由来已久，早在 2001 年，O Blanchard、A Shleifer 便将中国与俄罗斯的经济发展史对比研究，指出中国中央政府高度集权，能够运用财政激励和政治激励等手段保证并促使地方政府支持经济增长；相反，俄罗斯并不能达到这样的效果。①2007 年，博勇、张晏最早提出“中国式分权”概念，用来描述中央在实行经济分权的同时，仍然保留了对地方官员的任免权力。“中国式分权”的制度安排使得地方政府具有为增长而竞争的内在激励，其竞争的对象主要是 GDP、税收等硬性指标，要在激烈的地方经济赛跑中拔得头筹，很大程度上需要在财政支出上做出选择与让步。作者用实证分析揭示了地方政府的行为偏好，更倾向于推动高投资和基础设施更新，以满足自己的“政绩”需要，而科教文卫等公共物品则对任期内的政绩改进不大，由此造成地方政府财政支出结构出现明显偏向。文章将其称为“为增长而竞争的代价”。①以上理论研究反
