摘要：本文是公共行政管理论文，公共行政管理是指政府特别是执行机关为公众提高服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人(政治家)所制定的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机构和人员以及办公室的管理。（以上内容来自百度百科）今天无忧论文网为大家推荐一篇公共行政管理论文，供大家参考。
第一章 绪论
1.1. 研究背景
十八届三中全会的重要文件《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次将财税体制改革提升到了国家治理层面的高度，而预算制度改革则位居财税体制改革三大任务之首。文件指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，因此要推进国家治理体系和治理能力的现代化，就需要建立与之相匹配的现代财政制度，而欲建立现代财政制度，则需先建立现代预算制度。因此，可以说十八届三中全会开启了我国建立现代预算制度、走向现代化国家的帷幕。那么，为什么预算制度在治理中扮演了如此重要的角色呢？因为预算改革的本质是改革政府，也是政府治理方式的变革。预算以财政资金收支记录的方式记录了政府的行为，反映出政府的行为和偏好，乃至政府的性质。当我们在判断一个政府的时候，不是看它说什么，而是看“预算”说了什么。比如，一个“建设性”的政府其公共支出必然主要反映为投资建设支出，一个“服务型”的政府其公共支出必然主要反映为民生支出。一个透明的负责任的政府，其所有活动所涉及的资金往来必然会被详细地记录在预算账簿之中供它的公民查阅、监督、质询。反之，一个不透明的政府当它试图隐匿财政资金往来的同时也必然在试图隐匿一些无法告白于天下的行为。预算是民众了解和监督政府的有效途径，通过对财政资金获取和使用的全盘了解，公众可以知悉政府做了什么、如何做的，绩效如何。因此预算文件直观的为我们呈现出政府的治理方式，正是在这一意义上，著名预算专家威尔达夫斯基(Wildavsky，A. )问道，如果你不了解预算，你如何治理？中国的预算制度改革从无到有、从传统到走向现代经历了漫长的路程，中国预算制度的变迁反映出中国政府治理理念的巨大变化。因此，有必要对中国预算制度变迁历程做一历史考察，以此观察预算制度的变化与中国政府行为之间的互动，并进而思考哪些因素促使政府在不断推动一场约束自己的革命。而且通过对历史的思考，我们可以更好地理解中国预算制度改革进程中历史遗留问题所带来的制度约束，也就能够更清楚的理解今天改革的难点和未来改革的挑战。
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1.2. 研究目的
改革开放近四十年来中国的社会政治生活发生了翻天覆地的巨大变化，如何选取一个观照点去观察和描述这种巨大的变化，如何去洞察这种变化背后的缘由以及其未来的走向，相信是每一个身处这个大时代变革的人所希望探究的。笔者生于八十年代，亲身体验着这大时代的巨变，因此虽自知学力浅薄，却也试图去探寻这一巨变的来龙去脉。显然，这一议题太过宏大，那么该怎样选取一个观照点来探测这一社会巨变呢？一次课堂上，老师提到熊彼特，在他看来：“财政体系是理解社会和政治变化的关键，它是社会变化的重要指标和源泉”1。那么，以此类推，预算制度作为财政体系中的核心制度 应是一个观察和理解社会政治生活变化的绝佳观照点。因此，本文不揣冒昧，希望通过对中国预算制度变迁的过程做一历史考察，藉此来理解中国改革开放以来所发生的巨大变化。在我国，长期以来有关预算的研究被认为是财政学科的专属，实际上有关预算的研究并不仅属于经济领域，它更属于政治和法律范畴，其实，中国预算制度变迁的过程，就是政府行为不断受到规范的过程，政府权力不断受到约束的过程。表面上看，预算是对经济资源配置的反映，但决定经济资源如何配置的力量却是权力，因此预算的核心是“控权”，预算制度的核心是关于权力的规则。预算制度演变所反映的是一部权力变化史，它动态地演示出中央政府与地方政府之间权力的变化、政府与民众之间权力的变化、政府与市场的权力变化。所以，通过对中国预算制度变迁的考察，我们可以看出中国的改革开放，绝不仅仅是从计划经济走向市场经济的经济领域改革，它同时也反映出行政领域乃至政治领域的变革，比如随着预算体制的改革，政府层级的调整、中央地方关系的变动、人大与政府关系的变化等等。新中国建立以来，中国的预算制度经历了从无到有，从不规范到规范，从传统预算到走向现代预算的历程。现代预算和传统预算之间最根本的区别在于，预算究竟是政府筹集收入的工具还是民众控制政府的工具。传统的预算制度是基于国家财政理论而形成的，它强调的是公民对国家的单向服从。而现代预算制度则将国家与公民的关系转变为政府与纳税人的关系，它既强调纳税人依法纳税的义务，也强调政府依法向公民提供符合公民意愿和偏好的公共产品与公共服务的义务，也就是说政府与公民之间的关系是双向的、互动的。之所以发生这种变化是因为不同的预算制度下分配资源的方式不同，政府汲取资源的方式也相应有所不同。传统预算制度下，中国是一个“自产国家”，它的主要收入来源是国有企业上缴的利润。它的资源配置方式是由国家垄断一切经济资源，无论是集体还是个人都必须依赖于国家而生存，因此“社会依赖于国家”，人民似乎是由国家养活的。2而现代预算制度下，市场是基础的资源配置方式，资源分散在无数个体手中，交易是基于自愿的，政府最主要的收入来源于纳税人的税收，是人民养活了政府而不是相反，因此它必须关切纳税人所关注的，而且纳税人有权力知道自己向政府缴纳的税金的去向和用途。
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第二章 从计划经济走向市场经济的预算制度改革
2.1.计划经济时期的预算制度（1949-1977）
计划经济时期，“预算只是计划的附庸”，“预算跟着计划走” ，不具备真正意义上的预算特征，缺乏法律性和严肃性，预算编制粗放，缺乏透明度。从现代预算的眼光来看，或许不值一提，甚至有人认为不能称之为预算，然而这一时期的预算制度决定了我国的预算改革起于何处，并在某种程度上决定了我国后来启动的预算改革具有怎样的特征，因此有必要对这一阶段进行一个简单的回顾。从 1949 年到 1977 年我国实施的是计划经济，计划经济的最大特征就是高度集中，与此相适应我国预算体制在 1978 年以前总的特征是统收统支，但在不同时期由于政治经济形势的变化，会不断地做出一些调整。以下我们根据时间顺序对 1978 年以前的预算体制的演变做一个简要的回顾。从不同历史时期预算运行的特征看，大致可以分为三个阶段。第一个阶段：建国初期 1949-1952。由于新中国刚刚从长期战乱的状态中走出，国民经济尚处于恢复时期，加之朝鲜战争带来的沉重军费负担，使得当时我国的财政状况非常窘迫，同时由于长期处于战时，各地财政工作多为分散经营，这种财力分散的格局更使中央政府的财政状况捉襟见肘。因此这一期间的中央财政工作的主要任务是 从“分散经营前进到基本上统一管理”43，集中收入，节约开支。经过一段时间的努力，我国初步建立起了统收统支，高度集中的预算管理体制，虽然财政收入并未实现统一，但财政支出实现了统一，从财政平衡来看，从 1950 年到 1952 年期间始终财政收支能够保持平衡并有结余。这一期间国家预算制度建设从无到有逐步发展起来。1949 年 12 月，我国产生了第一份国家财政预算文件《关于 1950 年财政收支概算编制的报告》。虽然这份报告以现代预算理念的眼光来看有很多不足，比如它是由中央人民政府批准的，再如，它是一个以实物形式表示的相当粗略的概算，但是从制度建设的角度看，它标志着新中国预算制度建设的开始。1951 年我国首部关于国家预算的法规《预算决算暂行条例》颁布。
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2.2. 计划经济向市场经济转型过程中预算制度的初步建设（1978-1994）
1978 年十一届三中全会的召开标志着我国经济体制改革的起步。1984 年，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，加速了从经济计划向市场经济转型的步伐。1992 年邓小平南巡讲话，同年 10 月，中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。 随着改革进程的加快，建立与市场经济相配套的预算体制的迫切性越来越突出。与大多数转轨国家不同，我国从计划经济走向市场经济的转轨过程中采取了极具中国智慧的“双轨制”，即一方面延续过去计划经济的制度，但同时引进新的市场机制，在计划体制内部培育起新的市场经济体制，随着市场经济的逐步壮大，市场经济逐步成为与计划经济共存并立的经济一极，并最终强大到足以取代计划经济体制从而居于国民经济主导地位，至此转轨过程宣告完成。市场经济体制取代计划经济体制的过程其实就是一个政府职能逐步转变的过程，是一个资源配置方式转换的过程。而预算的核心就是政府对公共资源的配置，因此计划经济向市场经济的转型必然需要预算体制做出相应的调整。由于十年文革期间政治经济生活的混乱，预算工作基本停摆，所以改革之初我国首先面临 的是预算制度的恢复和重建，或者说先要从无到有，因此这个时期的预算制度建立可能多少显得有些仓促，当然更重要的是，由于对社会主义市场经济的认识是一个不断发展的过程，而且从计划经济向市场经济转型的过程中，制度变迁也有其惯性，不可能是一蹴而就的，因此初期建立的预算制度有着很强的计划经济特征。后期，随着经济转轨过程的加速，市场经济的发展开始对预算制度提出新的要求，预算制度才开始进入相应的调整期。总的说来，预算调整落后于经济调整。以下分而述之。
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第三章 公共财政框架下的预算制度改革.... 26
3.1. 公共财政框架下预算改革的准备期：1994-1998......... 26
3.1.1. 分税制改革 ........ 26
3.1.2. 《预算法》及配套法规的实施 .......... 27
