本文是一篇审计论文研究,本文通过对国内外文献的梳理、概述,以及对相关概念和相关理论的界定,分析 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计现状及面临的问题,然后考夫曼综合评价模型理论为分析切入点构建 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计评价指标体系,并且对指标体系的适用性加以验证和应用,最后根据审计评价过程中发现的问题提供保障性措施。
1 绪论
1.1 研究背景
党的十九大报告提出“坚持中央统筹地方抓落实,加强党政一把手负总责制,坚持扶贫、扶智、扶志相结合,实现大扶贫格局,强化东西部地区扶贫协调合作,坚决完成深度贫困地区攻坚克难任务。坚决贯彻党中央扶贫战略思想和“到二○二○年我国解决区域性整体贫困实现农村贫困人口全面脱贫,贫困县摘帽,做到真实高效全面脱贫。”的精准扶贫任务目标。然而在有些生态环境恶劣和经济欠发达地区,依然三千多万贫困人口暂时还处于未脱贫的状态,精准扶贫政策的全面实施和具体责任的推动落实还有不小的困难。而甘肃省有贫困人口多、贫困程度深、脱贫难度大、生态环境恶劣、经济基础薄弱等特点,是全国贫困的省区之一。全国 14 个集中连片特困地区中甘肃省涉及 3 个,全国 680 个集中连片特殊困难地区县中,甘肃省占 58 个。
2012 年 3 月 28 日颁发《甘肃省农村扶贫开发条例》为扶贫工作订立了基本的框架,扶贫对象的选择、项目管理、资金管理以及法律责任进行了说明;2015年 6 月 10 日在甘肃省精准扶贫工作会议上出台了《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》及 17 个专项方案,形成了“1+17”精准扶贫方案,对扶贫工作的具体任务进行了安排,为扶贫工作的开展做出了明确的指引;2015 年提出全省推进“1236”扶贫攻坚行动资金整合方案等具体规范。
M 县属于国家扶贫工作开发的重点县,由于地理环境的恶劣、经济基础薄弱,M 县的扶贫工作推进艰难,在过去的审计项目中,面临审计项目复杂,精准扶贫政策范围涵盖大,扶贫项目类型复杂以及审计人员专业性不强等诸多问题,在这种艰难的情况下,完善审计管理提高审计效率,落实精准扶贫政策评价研究是解决这一问题的有效途径,所以本文以 M 县为研究对象。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
精准扶贫政策落实跟踪审计作为一种新型审计模式,目前在我国研究的缺口大,研究的方向值得探究,是审计工作十分重要的一部分,也是审计体系中不可缺少的部分。与其他类型的审计项目相比,精准扶贫政策跟踪审计促进国家重大政策的保障落实,对于违规行为做到事前制止,对政策落实过程中存在的问题及时更新,充分发挥国家审计的预防作用。但是,当前精准扶贫政策落实跟踪审计在审计评价范围确定、审计方式方法选取、审计数据获取、评价指标体系构建等方面存在诸多问题。针对政策落实跟踪审计实施研究是对新型审计工作的一项挖掘和探索,是审计思想的创新型尝试,对探索审计思想、丰富审计理论有着十分积极的意义。
1.2.2 实践意义
为了促进国家精准扶贫政策措施的有效落实,及时有效地发挥国家审计的监督作用,服务于国家治理,精准扶贫政策落实跟踪审计的研究具有重要意义。本文以考夫曼综合评价模型为依据,构建精准扶贫政策落实跟踪审计评价指标体系,使审计机关对发现的政策落实偏差及时反馈,寻找更加高效审计评价模式,可以有效应对目前审计中存在的一些问题,尽可能运用有限的审计资源,保证精准扶贫政策落实的合规性、效率性和效果性等,更加有效完成审计任务。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 精准扶贫
精准扶贫是指针对不同贫困区域、不同扶贫对象,利用科学合理的程序和方法对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式,2013 年 11 月习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示,强调实事求是切记喊口号。2015 年,总书记在访问云南贵州时又强调扶贫开发“贵在精准、重在精准、成败之举在于精准”,此后精准扶贫成为理论界和实务界研究热点。总书记重要论述的核心要义是:
(1)精准扶贫的目标:“两个确保”
一是确保到 2020 年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫,彻底地消除绝对贫困问题;二是确保贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困问题。
(2)扶贫攻坚的标准:“两不愁,三保障”
“两不愁”指不愁吃不愁穿,“三保障”指义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障。在精准扶贫标准上,不能脱离实际、拔高标准、吊高胃口,更不能虚假脱贫、降低标准、影响成色。严格地执行贫困县的退出标准和程序,确保扶贫成果能够经受得起历史的检验。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 公共受托经济责任理论
杨时展教授(1997)认为审计因受托责任的产生而产生,又因受托责任的发展而发展。受托责任是审计产生的前提条件,政府审计所反映的受托责任是一种公共受托经济责任。秦荣生(1994)认为现代的国家审计产生且服务于公共受托经济责任关系,伴随着对受托责任认知的加深。ASOSAI(1985)在《关于公共受托经济责任指导方针》中, 把公共受托经济责任理解为:“受托经管公共资源的所有人必须汇报受托经管公共资源经管情况,同时必须承担财政管理和规划项目的责任”。
在我国,对公共资源进行经营管理是依照人民代表大会所反映的意志进行指导,从而对全体公民公共受托经济的责任得到保障,而体现这种受托经济责任的监督监管和评价是国家审计的重要体现和责任的落实。对此,依据公共受托经济责任理论,公共受托经济责任的全面履行是国家审计的首要目标和主要的监督监管体系的建立完善。国家审计只有不断的适应公共受托经济责任的变化从而达到更好的完善,才能确保公共受托经济责任的履行。
2.2.2 政府绩效审计理论
绩效审计是当前世界审计的主流之一,就美国、英国、加拿大等国而言,绩效审计已经成为政府审计的主要内容,如美国的绩效审计、英国的绩效审计、加拿大的综合审计、德国的经济性审计等,都是这些国家社会经济结构和经济发展水平到一定阶段审计理论的新的发展方向。在我国学者们并未对政府绩效审计的理论知识形成统一的认知,我国的学者大都遵从世界审计组织在《利马宣言》中的阐述,政府审计经过不断的积累发展后产生的审计形式即政府绩效审计,是国家审计机关通过特有的审计方法,依据固有的审计标准和对应的程序,对政府管理活动的经济性、资源使用的高效性、达到目标的成效性从而进行的审计。
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3 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计评价的现状及问题分析..................13
3.1 M 县基本情况.....................13
3.2 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计评价现状..........................14
3.3 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计评价面临的问题...................14
4 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计评价体系构建................16
4.1 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计指标构建原则.........................16
4.1.1 定性与定量结合原则..........................16
4.1.2 横向与纵向比较原则...............................16
5 M 县精准扶贫政策落实情况跟踪审计的评价..................... 27
5.1 数据来源及分析.......................................27
5.1.1 政策制定阶段...............................27
5.1.2 政策执行阶段..................................28
5 M 县精准扶贫政策落实情况跟踪审计的评价
5.1 数据来源及分析
本文的数据主要来源于省扶贫办、市审计局、M 县审计局及发改委还有审计署发布的《国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》,将相关数据整理如下:
5.1.1 政策制定阶段
为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府及审计署部署,打好精准脱贫的攻坚战,M 县审计局在各项审计中都高度关注工作推进情况。
(1)从精准扶贫政策制定的合法性来看,依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》和甘肃省人民政府办公厅印发的《关于印发甘肃省深度贫困地区脱贫攻坚实施方案的通知》,M 县快速积极响应,制订了《M 县“十三五”脱贫攻坚规划》。由此可得知 M 县在精准扶贫政策落实方面积极落实相关政策法规、建立健全的组织制度体系,推进了精准扶贫的长效机制运行。
(2)从精准扶贫政策制定的合规性来看:
a.组织机构及制度建立方面,M 县成立了县级三年精准扶贫攻坚指挥部及办公室,2018 年 M 县通过深入开展“六查三问一细化”活动和制定精准扶贫“一户一策”方案。
b.精准扶贫跟踪制度建立方面,县委统一安排部署,成立专项巡查组,对各乡镇开展扶贫领域专项巡查,并且定期通报,2018 年,县巡查工作领导小组公布了关于全县扶贫领域专项问题。
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6 结论及展望
6.1 研究结论
本文通过对国内外文献的梳理、概述,以及对相关概念和相关理论的界定,分析 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计现状及面临的问题,然后考夫曼综合评价模型理论为分析切入点构建 M 县精准扶贫政策落实跟踪审计评价指标体系,并且对指标体系的适用性加以验证和应用,最后根据审计评价过程中发现的问题提供保障性措施。通过以上研