本文是一篇审计论文，本文主要以祁连山事件反映出甘肃省政府环境审计的问题为研究内容，具有一定的特殊性，关于 问题的 提出、成因 和解决对策不一定完全适应其他地区。在政府环境审计现状调查环节，问卷的设计存在一定的不足，同时参与调查的审计工作人员在填写过程中具有一定的主观性。建议措施的科学性和可行性需要进一步考量和检验。因此将在后续的过程中，笔者会针对目前研究所存在的局限性做进一步的研究与讨论。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2018 年，我国国内生产总值高达 90.03 万亿元，相比十年前增长 181%。经济飞速发展的同时，环境问题也日益严重，我国废水排放总量达 6996.6 亿吨、废气排放量 2930.5 万吨，全国森林覆盖率仅有 21%。如何协调好经济发展与资源环境的关系是我国党中央的重点工作内容。十八大会议将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一并列为“五位一体”的发展战略。2017 年 10 月 18 日，习近平总书记在第十九次全国人民代表大会上指出，要树立和践行“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念。表 1.1 所示，我国环境污染治理投资总额不断扩大，这种发展态势说明我国摒弃“先发展，后环保”的落后理念，而是要深入贯彻落实可持续发展观，实现资源环境和经济的和谐发展。
对生态环境的重视以及对污染治理的巨大投入反映出我国致力于提高环境质量的决心。甘肃省在树立和践行“绿水青山”的发展理念方面还存在欠缺，长期以来对资源环境的过度开发给当地生态环境造成不可逆的破坏，以祁连山自然保护区为例，违法开采矿产、无序开发水电项目、企业偷排偷放等问题频发，这一系列环境问题引起党和国家的重点关注。对于甘肃省来说，保护生态环境是当务之急。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国家审计与国家治理的关系研究
最高审计机关国际组织（INTOSAI）在其五年战略计划中明确提出：一个国家的最高审计机构发挥其根本价值有助于政府改善执政能力、提高权力运行透明度、加强公共环境责任和揭露腐败现象[3]。对此，一方面审计工作可以有效揭露腐败现象，提高政府行为透明度。另一方面，腐败的减少以及政府行为透明度的提升反过来有助于审计工作的顺利推进。
Chan、 Donghui（ 2015）在研究中指出接受国家审计的政府部门在被审计的过程中会暴露出许多问题，这说明了国家审计能够在一定程度上揭示政府部门在日常工作中存在的问题，并督促政府部门在以后的工作中变得更加 高效[4]。Becker（ 2018）在研究中指出当国家审计质量越高时，那么国家财政工作中政府部门或人员出现纰漏、错误或者是违规的情况就会越少，国家审计促进了政府部门或人员的工作效率[5]。因此，审计的工作质量与政府部门责任履行情况呈正相关性。审计质量越高，对违规等行为的抑制作用越显著，反之，缺少审计的监督，政府部门在履职过程中出现违规等行为的次数会越多。
美国会计总署在其《战略规划》报告里指出，国家审计是向美国国会和联邦政府提供实时且高质量的审计服务，其审计的宗旨有：第一，帮助美国国会和联邦政府及时应对当前和未来的各种挑战，确保美国民众的福利安全；第二，帮助联邦政府对不断变化的安全威胁和全球一体化挑战做出积极的应对；第三，使美国国家审计总署（GAO）成为联邦政府机构中的楷模，可以最大限度地发挥其审计效用价值[6]。美国会计总署明确指出国家审计的目标，环境审计作为国家审计内容的分支，其目标将更加具体，在资源环境方面帮助国家应对挑战。
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第 2 章 理论基础及相关概念
2.1 基本理论
2.1.1 可持续发展理论
1987 年 2 月，世界环境与发展委员会（ WECD）向联合国发布了一份名为《我们共同的未来》（Our Common Future）的报告，其中对于人类社会面临的经济发展、环境污染等问题进行了详细阐述，由此提出了“可持续发展”的概念，即“我们共同的责任在于——不但要满足当代社会的发展需求，同时不能剥夺后代满足自身需求时所必要的资源和环境”[42]。该报告还明确地表示：目前，人类必须要尽快建立一条能够支持长期发展的道路，而不是走一条看不见未来的路。2002 年 8 月，联合国在南非约翰内斯堡召开可持续发展地球峰会，对于可持续发展的实际状况、问题以及具体的解决办法等展开进一步地讨论，明确了经济发展、环境保护与社会进步之间相辅相成的重要关系。
在国内，党和国家高度重视可持续发展问题，与国际社会的相关举措达成共识。1994 年，国务院发布了《中国二十一世纪议程 ——中国二十一世纪人口、环境与发展白皮书》，其中对可持续发展的战略规划、资源与环境的合理利用与环境保护方面的内容、经济可持续发展以及社会可持续发展等几方面的内容进行了详细地阐述。此后，相继在 2001 年、2006 年、2011 年和 2017 年发布了《国家环境保护“十五”计划》、《国家环境保护“十一五”计划》、《 国 家 环 境 保 护 “ 十 二 五 ” 规 划 》 以 及 《 国 家 环 境 保 护 “ 十 三 五 ” 发 展 规划》，对于可持续发展的原则作出了明确的规定：持续性、发展性、整体性、公平性四大原则以及坚持绿色循环发展。
对于环境审计而言，它本身就是环境管理、遏制污染的有效工具之一，同时也负责监管环境管理系统的运行情况。所以，通过开展环境审计工作可以更好地帮助国家实现可持续发展的战略目标，这是一项非常重要的措施。
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2.2 相关概念
2.2.1 环境审计
陈思维（1998）认为，环境审计是基于不同的审计内容而确定由不同的审计主体进行监督、评价以及验证承担环境管理职责机构的管理系统质量以及和环境有关的各种经济业务活动[36]。
孙成显、徐学军、汪照全（2013）认为，环境审计是通过防范、解决社会生产经营活动过程中出现的各种危害环境的行为，也可以是针对提升环境质量而开展的相关业务活动的客观可靠、真实合规、效果收益状况来进行监控和评价，是一种具有独立性的满足可持续发展要求的监督行为[47]。
本文通过对上述 观点的研究认为， 环境审计 是国家技 术创新管理工具之一，对组织所处环境状况进行系统、定期的监督和评价，识别组织活动造成的或可能造成的环境问题，并采取相应措施加以消除，防止环境问题发生
2.2.2 政府环境审计
目前，国内外对政府环境审计的概念有以下两种主流观点：
国际化标准组织在《环境审核指南——通用原则》（ISO14011）报告中将政府环境审计界定为持续性地对被审计单位进行监督和评估的活动[48]。这在本质上与我国学者陈正兴提出的“监督论”同属一个范畴。
本文认为，政府环境审计主要强调以国家或者地方政府作为审计主体，针对有关环境的一系列事项开展的审计工作。
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第 3 章 甘肃省环境及政府环境审计现状 ............................... 21
3.1 甘肃省经济发展及环境问题 ............................. 21
3.1.1 甘肃省经济发展概况 ................................ 21
3.1.2 甘肃省自然环境问题 ........................ 22
第 4 章 祁连山事件甘肃省政府环境审计问题研究 ....................... 37
4.1 案例介绍 .................................. 37
4.1.1 祁连山保护区基本情况 .................................... 37
4.1.2 祁连山对甘肃省的重要性 ............................ 37
第 5 章 提高甘肃省政府环境审计水平的措施 ........................... 47
5.1 加强对政策的学习，全面开展环境审计工作 ...................... 47
5.1.1 明确政府环境审计目标 ........................... 47
5.1.2 强化环境审计“免疫功能” ............................... 47
第 5 章 提高甘肃省政府环境审计水平的措施
5.1 加强对政策的学习，全面开展环境审计工作
5.1.1 明确政府环境审计目标
2014 年国务院发布《关于加强审计工作的意见》中提出要实现审计监督全覆盖的战略目标[60]，旨在破除审计只关注财务资金的传统审计模式，从而丰富审计内容。在实现审计全覆盖目标的过程中，甘肃省政府环境审计在对专项资金审计的同时，应当根据全省资源环境状况以及面临的环境污染问题，对重点地区、相关领 域开展资源 环境审计 工作， 加强对政府部门履职情况的 审计力度、关注对国家环境政策执行 情况等方面的审计， 充分发挥政府环境审计的“免疫系统”功能，助力甘肃省实现经济与资源的可持续发展。
资源环境所带来的不仅是经济利益，更重要的在于生态服务对人类社会做出的贡献。未来甘肃省审计机关可通过资源环境价值理论与生态服务功能评价指标的辅助，利用环境重置法将生态系统所具有的生态服务功能与传统资产等同起来[61]，对审计机关
