第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
习近平总书记在十九大报告中提出：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。根据新时代下对生态环境保护的新要求，我们必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，并配合方针出台相关环境保护政策措施。并且根据不同的地区、不同的生态系统，形成符合当地实际的环境保护政策。旨在通过重大环境保护政策，对生态环境系统形成保护，修复已经造成破坏的环境，最大程度的降低能耗，推动绿色发展。可以看出，十九大以来，生态环境保护、生态文明建设得到高度重视。
2018 年 3 月 5 日国务院总理李克强在 2018 年政府工作报告中对过去五年工作回顾时也提到，以绿水青山就是金山银山为基本理念，加大决心和力度保护生态环境。在大气、水、土壤等方面都相继出台了关于污染防治的政策措施，
并取得显著成效。五年来，生态环境状况呈好转之姿。同时在对 2018 年政府工作的建议中提出要坚决打好三大攻坚战，要推进污染防治取得更大成效。严格环境执法和问责，并指出我们要携手行动，建设天蓝、地绿、水清的美丽中国1。在对 2018 年《政府工作报告》的解读中，也对“坚决打好污染防治攻坚战”作出分析。可见这五年来，美丽中国建设迈出重大步伐，清新空气，青山绿水等优质生态产品越来越多，人民群众的“蓝天幸福感”不断提升。可以看出，过去五年的政府工作中污染防治攻坚战是重中之重，也将是现在和未来政府工作的重点。
2018 年 5 月 23 日习近平总书记主持召开了中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话。在这次会议中，谈到了要消除审计监督的盲区，加大对重大政策贯彻落实情况跟踪审计的力度，认真整改通过审计查出的问题，深入研究和采纳审计所提的建议，完善政策措施和制度规则。可以看出，在以习近平总书记为中心的审计委员会将审计监督工作放到了非常重要的位置，并且强调了对重大政策落实情况的跟踪审计，强调各单位要对审计工作进行全力配合，对查出问题的及时整改和对审计意见的研究采纳。
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第二节 文献综述
一、国外文献综述
国外对公共政策的评价和审计研究开始的比较早，从而形成了较成熟的理论基础。而且国外对公共政策审计研究所涉及的面很广，也很全。包括了对公共政策跟踪审计的内涵、目标、作用等方面，也阐述了对公共政策跟踪审计的方法、审计内容的研究、公共政策跟踪审计存在的问题以及完善公共政策跟踪审计的建议等等方面。
就公共政策的评估地位与作用来说，Murphy 和 Glynn(1996)认为，对公共政策的绩效审计并不是对政治判断的补充说明，而是通过绩效审计，提供有用的审计信息，评价公共政策在落实政策、执行政策的效果等方面的绩效，从而提高对公共资源的利用效益。U.S GAO(2014)在这方面也有相关的规定，该规定也指出了 U.S GAO 可以通过对公共政策的审计和评价，向公共的政策制定者进行及时反馈，从而促进政策完善，推动立法进程。
就公共政策的评价指标来说，联合国可持续发展企业委员会（CSD）在 2004年的联合国贸易和发展会议上公布了一些指标，这些指标主要是用于衡量生态效率的指标，并提出了要对资源的利用情况、污染物的排放情况、气候变暖造成的环境问题这几个方面进行重点的评估。
就环境审计的标准来说，1993 年 6 月， 随着 ISO14000 的推出，环境审计的标准有了一定的规范。ISO14000 体系有两方面的影响，首先是对政府活动造成的环境影响，其次是企业或人对环境的影响。国外大部分公司自 ISO14000 体系推出后，都积极采用了该标准。1993 年 7 月，欧盟建立了 EMA 制度，该制度的审计指南对所有注册者进行了要求，要求其在 36 个月内对进行的环境管理至少进行一次审计监督，然后公布审计后的结果报告。
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第二章 政策落实跟踪审计的基本理论
第一节 政策落实跟踪审计的理论基础
一、国家治理理论
治理理论最早起源于西方，英文中的“治理”概念源于古希腊语和古拉丁语，原本表达的是引导、控制和操纵的意思。治理理论是一种政治理念，它并没有一个统一的、明确的概念。但是通过对不同专家学者的研究和总结可以发现，治理理论包含的内容很丰富，并随着国家的发展影响着社会和政治生活的各方各面。
国家审计的国家治理理论是前审计长刘家义于 2014 年提出的国家治理与国家审计相关的一系列理论。国家审计通过预防、揭示和抵御的方式，成为国家治理系统中的一部分。国家审计服务于国家治理，是治理系统中起到监督作用的一部分，对国家治理进行监督和约束。国家审计是一种专业的监督行为，由具有独立性的专门人员进行，通过自身具有的预防、揭示和防御功能促进国家治理。
我国开展的政策落实跟踪审计便是国家审计服务于国家治理的体现，这一项目的目的便是推动国家重大政策措施落实，促进政策落地和完善。这一项目的开展就是利用独立的专门机构和专职人员，依法对政策贯彻落实的过程中产生的问题进行监督和矫正，服务于国家治理的决策系统。
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第二节 政策落实跟踪审计的范围和概念
一、政策落实跟踪审计的范围
“落实”一词就清晰地界定了审计范围：它重点关注的是政策措施的执行过程和执行的效果，并不直接对政策的制定及政策本身进行审计。但是国家审计机关可以根据政策落实跟踪审计的审计结果，将审计中发现的政策制定及政策本身的程序性和科学性存在的问题反馈给决策部门，并可适当的提供一些咨询和建议。实际上，审计机关没有足够的资源也没有相应的职责对政策本身进行审计。更重要的是，审计机关必须保持独立性，不能代替政策制定部门进行决策。独立性毫无疑问是审计的灵魂，是各审计机关必须坚守的最核心的原则。
二、政策落实跟踪审计的概念
政策落实跟踪审计最早起源于公共政策审计。而对公共政策审计的定义，专家学者们存在不同说法。李曼等（2012）从政策评估的视角将公共政策审计定义为：依据一定的标准和方法，对公共政策方案的出台、执行的情况和执行的效果及公共政策执行后产生的价值进行估计和评价的活动。杨维炎等（2012）谈到公共政策审计定义：“国家审计机关在法定职权范围内，对包括政策主体、政策客体在内的公共政策系统、公共政策环境和公共政策的结果进行的监督、评价、建议咨询等审计活动”2。从以上的定义可以看出，政策落实跟踪审计是由国家审计机关实施的，覆盖整个政策运行生命周期的全过程的审计活动，具有强制性和权威性和建设性。
综上分析，结合审计免疫系统论，本文认为国家治理视角下的政策落实跟踪审计是指，在规定的职权内，国家审计机关通过发挥审计免疫系统的相关功能，对政策的执行过程、执行效果、问题整改进行持续性的监督、反馈审计活动。
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第三章 环境保护政策落实跟踪审计的程序和评价体系........................18
第一节 环境保护政策落实跟踪审计的目标及主客体分析................................18
一、环境保护政策落实跟踪审计的目标.............................. 18
二、环境保护政策落实跟踪审计的主体................................ 19
第四章 环境保护政策落实跟踪审计的现状及存在的问题....................28
第一节 环境保护政策落实跟踪审计现状......................................28
一、全国的开展情况.....................28
二、审计署的公告情况................................ 29
第五章 以迪庆州 XX 雪山国家级保护区为例分析................... 33
第一节 保护区的基本情况介绍及战略地位分析............................33
第二节 保护区审计的目标及主客体分析........................34
第五章 以迪庆州 XX 雪山国家级保护区为例分析
第一节 保护区的基本情况介绍及战略地位分析
XX 雪山国家级自然保护区位于云南省迪庆藏族自治州境内，地跨 13 个乡（镇），总面积约 281650 公顷。保护区地处青藏高原向云贵高原过渡地带，为青藏高原南延部分，属横断山的一部分。夹于澜沧江和金沙江之间的 XX 雪山呈南北走向，从整体看起来为高山、极高山山地，平均海拔 4000 米以上，高于海拔 5000 米的山峰 27 座。保护区地址构造十分复杂，它处于欧亚板块和印度板块之间的碰撞地带或缝合线附近，受两大板块碰撞、挤压等长期作用，地壳不断抬升，褶皱、断裂活动不断出现，并伴有岩浆的侵入、喷出和产生区域变质、热力变质等现象。在板块活动下形成河谷，构造极为复杂。
XX 雪山夹于澜沧江于金沙江之间，保护区位于 XX 雪山主脊的东西两侧，东部属金沙江水系，西部属澜沧江水系。河流均属山地型，具有河谷深切、河床狭窄、落差大、水流湍急、流速大等特点。保护区内土壤类型复杂多样，土壤的垂直分布明显。气候具有季风突出、干湿季分明、长冬无夏、春秋短暂、气温年较差小、日较差大、立体气候显著、东西坡差异明显的特点。也因此，滇金丝猴及其栖息地，雪豹、云豹、金雕等 15 种国家一级保护野生动物和黑熊、岩羊、小熊猫等 36 种国家二级保护野生动物成为保护区最重要的保护对象。云南红豆杉、光叶珙桐、玉龙蕨、独叶草 4 种国家一级保护野生植物，水青树、金铁锁等 9 种国家二级保护野生植物也是保护区的重点保护对象。还有较多珍稀名贵药材也分布于此。
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