本文是一篇行政法论文，笔者认为保障参与型投诉举报行政处理机制的价值目的在于以权利义务保障参与方的主体地位，由浅层参与向深度参与推进，以参与促进行政效率提升，最终形成社会自治从而在根本上减少投诉举报。保障参与型投诉件行政处理机制应当满足以下几点要求：其一，权利义务的明确性。行政单方的义务并不能直接推断出投诉举报人的权利。因此，应当以明确的权利义务规范双方的法律行为；其二，突显投诉举报权作为宪法参与管理权的特点。
第一章 投诉举报行政处理机制的现状与问题
第一节 投诉举报行政处理机制的矛盾式发展
一、投诉举报行政处理机制的总体现状
我国投诉举报行政处理机制总体的发展趋势是处于矛盾中的发展，虽然形成了一定的共性，但任然处于差别式、矛盾式发展当中。
（一）投诉举报行政处理机制的基本含义
投诉举报行政处理机制是指行政机关在接受公民、法人以及其他社会组织投诉举报后，对投诉举报以及其中所反映的内容进行处理的各项活动的总和。就目前而言，由于我国缺乏统一的投诉举报处理规范，各行政机关在处理投诉举报时并不存在统一的投诉举报行政处理机制。但从各类行政机关出台的处理办法以及行政实践来看，投诉举报行政处理机制一般包含以下几个方面的内容：
1.投诉举报受理机制。投诉举报受理机制是指行政机关对公民、法人以及其他社会组织符合受理要件的投诉举报进行受理的活动。一般情形下，行政机关会在受理机制中设置必要的形式要件，如投诉举报人的基本信息、投诉举报对象信息、投诉举报内容信息等，这些形式要件有利于行政机关有针对性地进行处理，以提高行政效率。
2.投诉举报分流机制。投诉举报分流机制具有两层含义，其第一层含义是指行政机关将公民、法人以及其他社会组织符合受理要件的投诉举报分流至有权处理机关的活动。在行政机关接受投诉举报时，发现对所反映事项并不存在管辖权限时，通常会告知投诉举报人不予受理。但为满足行政效率原则中要求的高效便民，1行政机关会选择承担更多的行政义务。例如，设立转送分流制度将不受管辖的投诉举报转交给有权处理机关，也有通过设置综合性受理机构的方式统一受理投诉举报，再分流至有权处理机关；其第二层含义是指行政机关将名义上是投诉举报，但实质是咨询、行政复议、政府信息公开等内容的事项分流至法律规定的渠道进行处理。这类分流严格意义上来讲等同于对投诉举报的不予受理，但却以其他法定的方式进行了处理。
3.投诉举报所反映事项的查处机制。投诉举报所反映事项的查处机制是指行政机关在受理公民、法人以及其他社会组织投诉举报后，对投诉举报所反映的内容进行调查核实，并依据行政法律规范对被投诉举报人作出处理的活动。这一活动中包含了两项基本的行政行为。其一，行政调查行为。通过行政调查，行政机关对投诉举报所反映事项的真实情况进行核实，并为后续的行政处理行为提供事实依据；其二，行政处理行为。行政机关通过行政调查所掌握的事实依据，并根据行政法律规范对事实内容进行违法性判断，并作出相应处理的行政处理。
（表一）
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第二节 投诉举报行政处理机制的理论困境
一、投诉举报概念的不确定性
我国虽然有大量的法律规定了投诉举报，但并未对其概念进行界定。行政机关和司法机关根据自身处理案件的具体情况对投诉举报概念进行界定，但并未形成统一。
（一）投诉举报概念缺乏法律定义
“投诉”与“举报”两词的概念看似简单，甚至可以说是一种“常识性”问题，却在立法、行政、执法中带来了巨大的困扰。2019 年，国家市场监督管理总局颁布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（国家市场监督管理总局令第 20 号）首次在部门规章层面规定了投诉举报的概念。然而，目前却并未有法律明确投诉举报的概念。我国行政类法律中，对于投诉举报的使用最为频繁，几乎每部法律的总则或是监督管理章节中都会设置投诉举报条款，如《社会保险法》《食品安全法》《广告法》《旅游法》《电子商务法》《标准化法》《中小企业促进法》等。然而，正是这一遍及所有行政管理领域的制度，其法律规范最为简陋。首先，我国并没有统一的投诉举报法对其进行规范；其次，各法律规范多只阐明公民有权向政府进行投诉、举报，或简单规定答复等程序性义务和责任。对于什么是投诉、什么是举报并未在法律规范上给出明确的定义和区别。在概念的使用上，如果说狭义法律层面有迹可循，那么将视野扩大至行政法规、地方性法规、规章甚至是规范性文件，则呈现出十分混乱的局面。有的两者并列使用，有的单一使用，有的在规定投诉时又混入了举报的概念。而在投诉与举报的表现形式上，两个概念在实践中产生了极大的重叠，如形式上虽然是关于某事的投诉，其实质内容则为举报。又如“私益投诉人”“公益投诉人”“私益举报人”“公益举报人”等实务中出现的交叉重叠概念。
（二）投诉举报概念的认识分歧
由于投诉举报缺乏法律上的定义，行政、司法根据自身处理案件的情况对投诉举报概念进行了界定，但这些认识却难以达成共识。最高人民法院（2017）最高法行申 281 号行政裁定书首次回应了行政领域中投诉、举报的概念问题。该裁定书中首先表明了对于投诉、举报的认识：“投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。”2从该表述来看，最高法并未将其视为两个完全不同的概念，而是两个具有高度相同功能的概念，即两者同时具有行政参与、权利维护、行政监督和线索提供四项功能。然后，裁定书中论述道：“再审申请人向山西省人社厅提出的投诉，既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的投诉，又混杂着反映太钢公司内设劳务派遣非法用工、存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题这类与其本人合法权益没有直接关系的一般性举报”。
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第二章 保障参与型投诉举报行政处理机制的理论依据
第一节 投诉举报、投诉举报权的概念和性质
一、投诉举报概念的构成要件
行政投诉举报概念具体可分为三个方面：主体要件，即谁可以提起投诉举报；对象要件，即以谁为投诉举报的对象；内容要件，即向行政机关反映什么问题。通过对这三个方面进行分析，以确定行政投诉举报的概念。
（一）投诉举报主体要件的“限定”与“不限定”
行政行为理论中以行政机关是否可以主动做出行政行为为区分标准，将行政行为分为依职权和依申请行政行为。1简单地将投诉举报划入依申请行政行为确有不妥，但投诉举报在形式上与依申请行政行为十分雷同，即由公民向行政机关提起投诉举报，行政机关依法予以受理，并对投诉举报事项进行查处。通过这个过程可以发现，投诉举报主体中最为主要的问题是确定谁可以提起投诉、举报。
法律规范中对于投诉、举报的提起者至少有以下四种规定：其一，以《劳动保障监察条例》中投诉举报同时使用为典型，以“自身合法权益”为标准并结合法律保护目的，将投诉限定在自身合法权益受损的特定人群。而对于举报则不做限制，规定为任何组织或个人都可提起举报；其二，以《广告法》为典型。虽然同时使用了投诉举报，但其并未区分主体，而是统一规定任何组织（单位）或个人都有权提起投诉举报；其三，以《妇女权益保障法》单一使用投诉为典型。由于《妇女权益保障法》特有的保护妇女权益的立法目的，这种针对特殊人群的保护目的已经完全超越了社会秩序的维护目的。加之妇女权益与家庭伦理、个人隐私自由之间的密切关联，该法似乎不太需要遍及不特定人群的线索指引和秩序维护。因此，基于特定人群的权益保护，以投诉制度保护受害妇女的权益；其四，以《环境保护法》单一使用举报为典型。与《妇女权益保障法》恰好相反，《环境保护法》之立法目的在于维护环境秩序，而作为保护对象的环境是一个涉及不特定人群，或者说是涉及全国乃至全世界人民的概念。其影响范围的不特定性和抽象性决定了举报人不需要进行任何限制，以求尽可能多地维护生态环境。
从上述四种情况分析，除《广告法》之外，其余三种情形均倾向于对投诉举报进行严格区分，并从中抽象归纳出“自身权益相关”的区分标准。然而，这种严格区分的认识延伸至制度建构上却略显不足。在《妇女权益保障法》上作了“受害妇女”可以投诉的规定，那么当这些非法定投诉人向有关部门反映确实存在的侵害行为时，既不可能置之不理，又无法归之于投诉之渠道。在此情况下，既无法有效地依据法律法规进行处理，突显法律规制之不足，又将投诉主体之概念扩张为“私益投诉人”和“公益投诉人”，徒增法律解释之困境。相反，在《环境保护法》中也存在类似的困境。其主体虽可包含私益与公益，但也使得举报的概念复杂化，出现“私益举报人”和“公益举报人”的划分。而对于《广告法》的合并与《劳动保障监察条例》分离情形。从立法技术上来说，所谓是否侵害“自身合法权益”人抽象上也是不特定的“潜在受害者”，任何个人或组织都有可能成为这一“潜在受害者”，两者并不存在本质上的冲突。因此，投诉、举报的主体要件无需进行限定。
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第二节 权利保障视野下的投诉举报行政处理机制
一、基于行政行为论的单方义务型处理机制
行政行为理论选择以对外产生法律效果的行为进行研究，以确定政府行为对公民权利义务的影响。而在投诉举报行政处理行为的研究上，则需要对其进行解构分析。但行政行为论侧重于行政义务的分析，具有单方性质。
（一）投诉举报行政处理行为的类型化
投诉举报行政处理行为并非是传统行政行为类型化中的一种，是由多个内部或外部的行政行为组成的复合概念。因此，通过传统行政行为理论对投诉举报处理行为进行解构，并具体分析其中各类具体行政行为的形式、内容和对公民投诉举报权产生的影响。
行政诉讼的对象是行政机关的行政行为，而关于行政行为含义之界定，学界有着各自不同的认
