本文是一篇行政法论文，行政规范性文件司法审查制度，是我国司法权监督行政权的智慧之举，赋予人民法院审查行政规范性文件的权力是限制行政权滥用，监督行政权的重要措施，对于我国的法治社会建设和法治国家建设具有极强的现实意义。
第一章 行政规范性文件司法审查概述
第一节 相关概念分析
我国行政规范性文件司法审查制度将审查对象定为行政规范性文件，厘清行政规范性文件以及行政规范性文件司法审查的概念是研究此制度的起点，也是后续制度实施的基础。
一、行政规范性文件的概念分析
行政规范性文件的具体称谓很多，但无论是学术界还是司法实践中、甚至于法律法规中，概念从未统一过。
学术界为方便研究，赋予行政规范性文件众多称谓，如：“行政规则”、“行政规范”等，称谓不同，概念内涵也不甚相同。但对比之后可看出，不同概念之间，却有异曲同工之处。“行政规定”是行政机关制定和发布的除行政法规和行政规章之外的具有普遍约束力的规范性文件。①“行政规范”含义同样是指行政机关依据法定权限为落实法律、政策而制定和发布的除行政法规和部门规章以外的具有普遍约束力的决定或者命令的统称。②至于“其他规范性文件”、“行政规范性文件”等定义则与前述定义大体相同，不再赘述。从以上对于行政规范性文件的概念研究中，我们得知行政规范性文件虽同属于抽象行政行为，但又不同于行政法规、规章，学者们在定义时，普遍将行政法规、规章限定在外。理论上讲，行政规范性文件的效力等级确实与规章等抽象行政行为不同，其效力等级应在规章之下，在进行定义时，应当予以明确。
纵观法律法规的规定，“规范性文件”一词最早是在 1989 年的《行政诉讼法》中出现的，此后《行政强制法》、《行政处罚法》相继使用了“其他规范性文件”的说法，2006 年《监督法》、2014 年《行政诉讼法》也相继出现了“规范性文件”的表述。而后法律中有关“行政规范性文件”的表述越来越普遍，但明确提出行政规范性文件含义的法律却少之又少，而且在不同的法律规定中，“行政规范性文件”的内涵与外延也不尽相同，可以说“行政规范性文件”的含义始终处于含混不清的境地。实际上，虽然《行政处罚法》等法律中使用了“其他规范性文件”一词，但并未对其进行定义，甚至在 2018 年《行政诉讼法司法解释》出台之前，只能在各地方政府发布的与行政规范性文件制定相关的行政规章中看到行政规范性文件的含义解释，如：《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条之规定①、《上海市行政规范性文件制定与备案规定》第二条之规定②。2018 年行政诉讼法司法解释出台之后，专门针对行政规范性文件做了一个初步的解释，它将行政规范性文件界定为行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍约束力的决定、命令。从众多法律中所列举的定义来看，行政规范性文件适用范围为不特定对象，涉及公民、法人及其他组织的各项权利、义务，可反复适用。
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第二节 行政规范性文件司法审查的理论基础
研究行政规范性文件司法审查制度存在的正当性，就必须研究好行政规范性文件司法审查的理论基础。下面本文将从以下三个角度分析行政规范性文件司法审查的理论基础。
一、权力制衡理论
最早提出权力制衡理论的学者便是洛克，他认为权力分为立法权、执行权、对外权，三种权力彼此之间相互制衡，能有效解决国王、议会、法院三者之间的冲突和矛盾。随后孟德斯鸠提出了更为完善的分权理论，他认为应将国家权力分为立法权、行政权和司法权，权力之间相互制衡，才能保证绝对的腐败产生。随着民主政治制度的发展，分权制衡理论也得到了进一步的完善，逐渐成为近代民主宪政的基础。
人民对权力的谨慎态度是与生俱来的，中国古代便开始流传权力监督的理念。例如：西汉中期的多重监察制度。近代法治出现后，原有的权力监督理念被取代，以权力制衡为中心的法治理念也逐渐形成。宪法具体化的过程中，行政权的作用不可忽视。行政权不仅是宪法具体化，法律法规落实的最重要的桥梁，也是管理职责落实最重要的工具，但随着行政权的日益膨胀，行政权的监督与制衡也成为新的难题。从民主的维度来讲，司法审查正是立法、司法、行政三权制衡的必要措施和表现形式。一方面，为避免行政权的过分强大，行政权被要求在合法、合理的范围内行使，行使权力的同时要进行自我监督。另一方面，司法权通过对行政权的制约与监督，实现了扫除民主体制中的障碍的目标，给予公民行政诉讼的救济方式，减少对公民权利的侵害。
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第二章 行政规范性文件司法审查的启动
第一节 启动主体
一、主体资格的理论争论
依据现行《行政诉讼法》第 53 条的规定可知，行政诉讼的原告系认为行政行为侵害了自身合法权益的公民、法人及其他组织，因规范性文件司法审查的启动依附于行政诉讼制度，故行政诉讼的原告也可视为行政规范性文件司法审查制度的启动主体。对于第三人是否有权提请行政规范性文件司法审查，现行法律与司法解释的规定并未明确，新的《行政诉讼司法解释》修订时对于此问题采取了回避的态度，理论上也是众说纷纭。
一部分学者采取肯定态度，他们认为尽管我国的行政规范性文件司法审查制度是一种附带性的审查制度，需在提起行政诉讼的同时附带性地提出对行政规范性的合法性审查，但此制度的启动主体并不应局限于行政诉讼的原告，第三人应被囊括在内。①首先，通常情况下，第三人系与行政纠纷处理结果有法律上利害关系的诉讼参加人，被诉行政行为依据的合法与否与其是否要承担义务有着重要的联系。其次，已经参与案件诉讼的第三人有权提出自己的请求，对行政纠纷案件有请求权，具备主体资格，同时也具备时间条件，从行政规范性文件司法审查制度定位出发，第三人作为启动主体是有理论基础和现实条件予以支撑的。也有一部分学者认为，根据现行法律规定，我国的行政规范性文件司法审查制度的启动主体并不包括第三人。②换句话说，与行政纠纷处理结果有法律上利害关系的第三人仍然不可以启动行政规范性文件的司法审查程序。
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第二节 启动条件
我国《行政诉讼法》及其司法解释明确规定了行政规范性文件司法审查制度的启动条件，即行政规范性文件司法审查的申请除应具有主体资格外，还应同时满足附带性、申请时间、依据识别等具体条件的要求，才能启动行政规范性文件司法审查程序，真正进入实质审查程序。
一、启动条件的法律分析
（一）附带性申请
基于现行《行政诉讼法》的法律规定可知，相对于行政行为而言，行政规范性文件司法审查的申请主体只能以附带性申请的形式提起申请，实践中将其称为行政规范性文件附带性审查制度。这在实践上的意义便是行政规范性文件的司法审查绝不可能脱离被诉行政行为而存在，人民法院只能依行政诉讼原告的申请启动行政规范性文件的司法审查程序，对行政规范性文件进行合法性审查，理论上将其称之为行政行为合法性延伸。
由于行政规范性文件司法审查的附带性要求，当被依附的行政诉讼不符合行政诉讼的启动条件时，也不能启动相应审查程序。也就是说，行政规范性文件司法审查申请的受理由被依附的行政诉讼决定，必须满足基本的诉讼条件，即该行政诉讼应有适格原告、明确被告、具体的诉讼请求，受案范围和管辖法院符合法律规定。
（二）依据识别
法律规定，在提起附带性审查申请时，必须明确被诉行政行为所依据的行政规范性文件的名字、具体条款以及申请原因、事实及依据。同时法律将依据范围限定为国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，并明确指出不含规章。从这一法律规定上讲，只有法律规定范围内的行政规范性文件作为被诉行政行为依据时才能依法提起司法审查申请。但是我国现行法律对于依据识别这一基本问题的规定仍然比较简单、模糊，如何识别规范性文件、判断依据关系法律上都未做规定，正因如此，法院在依据识别这一基本问题的判断上拥有较大的自由裁量权，依据识别判断的一切基准都来源于实践。
行政规范性文件司法审查制度研究
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第三章 行政规范性文件司法审查的内容 ............................ 33
第一节 审查原则 ............................. 33
一、理论争议 ............................ 33
二、合理性审查原则的构建 ................. 35
第四章 行政规范性文件司法审查的处理 ............................ 49
第一节 裁决 .................................. 49
一、裁决效力的理论探讨 ................... 49
二、裁决效力的完善 ........................... 50
结语 ............................ 57
第四章 行政规范性文件司法审查的处理
第一节 裁决
一、裁决效力的理论探讨
针对这一制度处理程序中的效力问题，学界一直处于争论的状态，未有定论。总结起来，大概有以下三种学说比较盛行。
（一）丧失法效力说
从理论上讲，行政规范性文件存在不合法之处，剥夺其法效力是符合逻辑的。法院在进行审判活动时，应将其作为不相关因素不做考量。丧失法效力说的主张大概含义就与此类似。①这种学说最为严苛，赋予了法院宣告行政规范性文件无效的权力，一方面，这种学说能够彻底解决行政行为违法的根源问题，但另一方面，司法权过分介入到行政权领域，使得原本就处于紧张关系的两种权力更为紧张。
（二）个案不予适用说
这一学说主张法院经审查做出的评价，
