本文是一篇行政法论文，为贯彻落实国家振兴乡村的战略部署，推进乡村的法治建设进程，为乡村全面发展提供法治的制度环境，对村民委员会的不作为行为应该予以重视，需要全方位多手段来预防与治理。文章主要介绍了村民委员会在履行不同职能中的不作为行为以及村民的救济途径，通过分析现有救济途径的问题所在，针对性地提出自己的改善建议。
第 1 章 绪论
1.1 选题背景与研究意义
从古罗马时期起，“有权利必有救济”不仅是一种观念，更是一种公理，为世界各国所实践。其揭示了权利存在与实现的本质，即权利的存在与实现依赖保障机制，没有有效救济机制保障的权利是“虚无”的，这同样适用于村民自治下组织成员的权利。村民委员会是中国农村的基层民主自治组织，与其享有的广泛权力相对，村民也享有着广泛的权利。随着公共行政的发展，村民委员会的管理职能需求不断扩大，其权力疆域也在不断扩张，村民委员会侵犯村民合法权益的行为方式和种类自然也越来越多，然而与此相应的救济机制却并未就位。尤其是村民委员会不作为行为侵权具有相当的隐蔽性，很难在制度上对其形成有效救济，这带来了理论与实践的双重挑战。
一是村民委员会被告资格理论尚存分歧，即村民委员会作为行政诉讼被告是否适格长期处于不确定状态。由于村民委员会的行政主体资格存疑，而行政诉讼的建构又是以行政主体为理论基础，故而学界对于村民委员会是否可以成为行政诉讼的适格被告也一直争论不休，并未取得一致意见，亦未形成学术共识。特别是由于没有相关法律、法规的明确规定，该问题不仅在理论中长期存在争议,在司法实践中也十分混乱。直至 2018 年 2 月 6 日最高人民法院作出最新行政诉讼法司法解释（以下简称 2018 年《行诉司法解释》），村民委员会可以成为行政诉讼的适格被告在法律上不再具有争议与分歧。2018 年《行诉司法解释》第二十四条明确规定：对村民委员会依据法律、法规、规章的授权实行的行政管理行为不服的，可以以村民委员会为行政诉讼的被告；对村民委员会受行政机关的委托作出的行为不服的，以委托行政机关为行政诉讼的被告。①虽然法律直接规定了村民委员会的被告资格，但是在理论中村民委员会的行政主体地位依然没有定论。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外与村民委员会相关的行政主体理论研究现状
基层民主自治制度是具有中国本土特色的政治制度，村民委员会是我国对地方管理施行基层民主的组织机构，国外没有相关概念，暂不存在相应研究。但是村民委员会是地方自治、地方公共事务管理的组织，与大陆法系行政主体理论中的“公法人”以及“公务法人”具有类似的特征。大陆法系国家中法国、德国以及日本的“行政主体”理论可以为村民委员会行政主体地位的确定提供一些启发，只是在实际适用的过程中需深入思考该理论与我国行政主体理论之间的差异。
首先，法国行政主体理论体系中“行政主体”与“公法人”是可以等同的两个概念，是指为实现一定公共利益而设置的享有行政职责权力，可承担行政职责权力行使过程中产生的义务与责任的主体，具有多元化的特征。一些特定的社会自治组织、私人以事务为基础可成为“公务法人”，享有行政职权，需要承担行政责任。且随着公共行政的发展，其行政主体类型还有可能出现更进一步的多元化。法国赋予特定社会自治组织明确的行政主体地位，这是值得我国借鉴之处。
其次，德国行政主体理论主要用于确定谁可以享有行使行政职权，与法国的公法人概念类似，但内涵外延显然更加广阔，它还包括一些特例——具有公法人资格的组织。德国行政主体理论认为具有公法人资格的组织在具体行政法律关系中主导行政权力行使，与其他行政主体之间无隶属关系，但具有行政法意义上的独立人格。因此，对于被授权人或是私法组织形式的具有公法人资格的组织在行政权力行使过程中的行政管理行为侵害到个人权利的，受侵害人可提起行政诉讼。2018 年《行诉司法解释》第二十四条与此有相通之处，其规定对法律法规授权的村民委员会的管理行为可以提起行政诉讼。
最后，日本与德国行政主体理论也有类似之处，都认为行政主体的概念重心是行政职权，与行政主体相对应的行政客体便是行政相对人。除国家、地方公共团体这类传统行政主体类型外，还有其他行政主体类型，譬如公共组织、特殊法人以及独立行政法人。地方公社就是通过地方公共团体建立的特殊法人，地方公社与我国村民委员会在组织形式上具有类似之处，都是参与地方公共管理的社会组织。日本民众可以以地方公社为行政诉讼被告提起行政诉讼维护自己的合法权利，而村民委员会在我国可成为行政诉讼适格被告的时日尚短。
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第 2 章 村民委员会不作为行为的概述
2.1 村民委员会的概念及其行政法地位
把握村民委员会之概念是研究分析村民委员会不作为行为的基础。故首先应理清村民委员会之概念，分析设置村民委员会的制度目的，以准确把握其在社会治理中的多重角色。此外，村民的合法权益能否得到有效保障，一定程度上取决于侵权纠纷能否顺利进入诉讼，而村民委员会诉讼主体地位确立决定着相关纠纷的可诉性。于不作为行为而言，由于与之相对的主体作为义务一般处于类行政管理关系之下，故而相关权益若要得到更优的诉讼救济，行政诉讼必然成为不可或缺选择。因此，村民委员会在行政法中地位的确立对于不作为行为的法律救济而言至关重要。
2.1.1 村民委员会的概念
从哲学上来说，概念是人们认识事务过程中形成的思维模式，是认识之网上反映研究对象特有属性的节点，也是研究事务的基础。因此笔者首先从村民委员会的概念着手研究。
“村民委员会”此概念第一次亮相于我国法律舞台是在 1982 年宪法中。1982年宪法修改之前正值人民公社运动式微之际，国家亟需新型农村治理组织取替人民公社。此时广西小岗村自我管理已经取得较大成功，在此经典示范下，国家采用了此村民自我管理的范式，逐步在全国范围内以村民委员会作为基层自治机构推行村民自治制度。1982 年宪法将村民委员会安排在地方各级人民大表大会和地方各级人民政府的章节中，这体现村民委员会之设置目的在于实现国家对农村基层的有序组织管理，是为满足国家治理的现实需求。到 1985 年，全国农村普遍完成了建立村民委员会的工作。1987 年 11 月，六届全国人大常委会第 23 次会议制定了《村民委员会组织法(试行)》，正式确立了村民自治的基本原则及其框架。1998 年 11 月 4 日，《村民委员会组织法》进行了修订。《村民委员会组织法》的颁布实施，标志着我国亿万农民走上了以村民委员会为载体、依法实行基层自治的康庄大道。后经历了2010 年以及 2018 年两次修订，该法构建了法治时代背景下我国农村村民自治的基本法律框架，为在新形式条件下巩固和发展村民自治奠定了坚实的基础。
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2.2 村民委员会不作为行为的概念与类型
法律概念分析的目的是揭示并说明法律作为一类事物之独特性所在,借此深化人们对法律的理解。②现行行政法学理论与行政法律规范尚未对“村民委员会不作为”的概念作出统一的界定，其涵义处于不确定状态。但是在司法诉讼实务中，村民委员会因其不作为行为而成为行政诉讼被告的案例屡见不鲜。因而在理论上应对其予以重视，当务之急是厘清村民委员会不作为行为的相关法律概念，并对村民委员会不作为行为的进行类型化区分。这不仅有利于我们深掘问题及其成因，更有利于提出应对性方案。
2.2.1 村民委员会不作为行为的概念
根据《现代汉语新词语》的释义，“作为”与“不作为”是一组对称概念。“作为”指行为人以积极的姿态对客体主动发生作用过程中的行为。“不作为”则是指负有作为义务责任的行为人以消极、回避甚至逃避的姿态不去履行对客体的作为义务内容的行为。在行政法学理论中，狭义的“不作为”一般指“行政不作为”，即不作为行为主体为行政主体，不作为的义务来源于法律规定，有特定、具体的行政作为义务内容而实际没有履行。但是学界对其概念的内涵与外延尚未取得一致意见，一直处在理论探讨阶段。从行政实体性要求和程序性法律要求综合考虑，本文采取周佑勇教授的观点：“行政不作为是行政主体及其工作人员负有某种法定义务，并且具有行政作为的能力，但在程序上有逾期不为的行为。”①而广义的“不作为”则涵盖范围相对较广，对行为主体没有限制，侧重于行为主体对客体没有作为行为的事实。因村民委员会在我国行政体系中不是一级政府组织，不属于国家机关，尚未在法律层面确定其行政主体的地位，不宜直接将“村民委员会不作为”等同为“行政不作为”，故而本文采取“不作为”的广义定义。所谓村民委员会不作为行为，即是指在从事管理性的活动中，村民委员会以消极、回避、抑制的方式不履行管理职责、作为义务的行为。
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第 3 章 村民委员会不作为行为救济的困境表征...........................17
3.1 村民自治中不作为行为的救济虚置......................17
3.1.1 救济效果差强人意......................17
3.1.2 责任承担机制严重缺失...............19
第 4 章 村民委员会不作为行为救济的三重化构建..................26
4.1 第一重救济：夯实自治救济...........................26
4.1.1 自治行为中不作为行为以自治救济优先.................26
4.1.2 村党支部介入自治救济..........................27
第 4 章 村民委员会不作为行为救济的三重化构建
4.1 第一重救济：夯实自治救济
自治救济应当
