本文是一篇行政管理论文，本文通过对甘肃省 Y 镇两委“一肩挑”执行过程的研究，发现了“一肩挑”推行过程中多元主体参与的行为逻辑以及在多重逻辑交互之下对政策执行规则的修订，最终形成了“一肩挑”政策的执行样态，即维控式的政策执行。进而透过微观主体的行为，解释了这一政策在执行中的困难。在短时间内完成高指标的执行任务，使“一肩挑”成为一项追求“短平快”的政治任务，而现实的客观情况是村庄尚与政策要求间存有一定的张力。
第一章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
当前，村两委“一肩挑”最突出的实践背景是从地方试点进入到了全面推开阶段。村民自治实施以来，两委职责不清班子内耗严重的问题长期困扰农村社会治理。为了探求解决之道，地方率先开始了两委“一肩挑”的实验，1988年底湖北省谷城县冷集镇率先开始推行村级“一肩挑”，经过几年的发展，认为“一肩挑”模式能够较好地解决由于两委矛盾而产生的种种治理问题，因而在全镇推广。同一时期，山东、广东等省份亦开始探索村两委“一肩挑”模式并推行试点，形成了较为成熟的“威海模式”与“顺德模式”。然而，中央对此的态度引起了颇多争议，究竟提不提倡“一肩挑”的问题直到 2002 年中央下发的14 号文件《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》才得以明朗。这份具有转折性意义的文件明确提出“四个提倡”，中心是提倡村两委交叉任职，特别是书记主任“一肩挑”。中央的肯定与采纳掀起了各地第一次村级“一肩挑”的高潮。2018 年9月，随着《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》的正式颁布，中央第一次明确提出了“一肩挑”的指标要求，即 2020 年全国村党组织书记、主任“一肩挑”比例要达到 35%、2022 年要达到 50%，推行“一肩挑”成必然之势。可见，推行农村干部“一肩挑”任职是加强党在农村领导力的重要一环也是推动农村、农业、农民全面发展，实现新时代乡村振兴的重要举措。作为对中央的积极回应，各地对推行“一肩挑”干部任职模式也进入到系统部署阶段。
而理论界对此的争议也颇为突出。两委的职责不清是两委矛盾层出不穷的根源性问题，而就此提出的“一肩挑”却引起了学界对再次进入“一元化”领导的担忧。从“一肩挑”治理的形式上看是针对“二元化”结构缺陷而调整的新型治理模式。该模式推行伊始，不少学者从一元与二元领导间的矛盾分析“一肩挑”，提出了相当尖锐的批评。学者刘丹指出立法的回避无法解决村两委间的问题，法律的模糊甚至使这一矛盾更加复杂 [1 。两委“一肩挑”是组织意愿与民众意愿的结合，但从一元与二元领导的角度分析，有学者直言“一肩挑”是党在新形势下的“一元化”领导的翻版，完全背离了村民自治的初衷。
1.2 文献回顾
1.2.1 政策执行的研究
公共政策执行是政策分析中最早进行探讨的主题之一。Harold Lasswell（1956）提出了政策科学的概念同时强调对政策执行过程的研究。从此，政策执行正式进入学术研究领域[3 。按照 Goggin 的划分，公共政策执行的研究大抵可以划分为三个阶段[4 。20 世纪 70 年代中期，以普雷斯曼与怀尔德夫斯基的《执行：华盛顿的伟大政策期望如何在奥克兰失败的》一书的出版为标志，开启了政策执行研究的第一个阶段。这一阶段着重于政策执行主导路径的研究，侧重于自上而下地解读路径。以多纳尔德·范米特、卡尔·范霍恩、尤金·巴达奇等为代表的学者开始尝试构建模型，以“理性模型”纵向展开研究，追寻组织间的“完美行政”，并以此考察政策执行过程中的偏差[5 。多采用案例分析法探究政策执行中的矛盾冲突，向人们展示了政策执行与政策目标实现之间并非简单的直线关系，这一过程中可能存在多种形式的博弈。20 世纪 80 年代，进入了政策执行研究的第二个阶段，以利普斯基为代表的学者发起了对“自上而下”研究路径的挑战。巴雷特与富奇对先前的研究路径提出异议，指出“如果执行被定义为将政策付诸实施，那么决策者的任何妥协都是失败”[6 。此时的研究关注到政策制定与执行间的互动，同时偏重于政策执行理论分析框架的研究，对执行中的利益相关者的分析得到重视。“自上而下”与“自下而上”两条路径共存的状态极大地扩展了政策执行研究的视角，并为综合路径的衍生奠定了基础。20 世纪 80 年代后期进入了 Goggin 划分的第三阶段。尽管“自上而下”的路径研究指出了诸多影响政策执行的因素，但忽视政治因素、片面地将执行当做一种行政过程的做法已然不合时宜。而当政策执行涉及到多个主体共同参与时，这种研究途径就会受到很大的限制[7 。此时，脱颖而出的政策执行网络分析为综合传统的两种路径做出了重大贡献，不再拘泥于自上而下与自下而上的执行路径研究，而是走了一条“中间路线”。政策执行中的多元主体得到了更加广泛的关注。以马特兰德为代表的学者对政策执行的背景条件有了更加深入的研究，构建了广为人知的“冲突-模糊”模型[8 。第三阶段的执行研究进入了整合式研究时代，即混合路径，使人们对政策执行的复杂性有了更加成熟深刻的认识。
第二章 相关概念界定与理论分析框架构建
2.1 相关概念界定
2.1.1 村两委“一肩挑”与“一肩挑”政策
1988 年，村民自治制度作为一项重要的政治制度以立法的形式正式确立。依照依法治国的原则，村委会主任成为村的“一把手”；而党作为我国社会主义事业的领导核心，村党支部是村级组织的领导核心，党支部书记理应是村的“一把手”。两委职责间的模糊地带客观形成了阻碍农村社会发展的重要矛盾。党政分设，使两委间的工作存在高度的交叉重合，班子内部存在严重的“内耗”。为解决这一矛盾，地方率先开始探究“一肩挑”的村干部任职模式。所谓两委“一肩挑”主要是指村庄的主职村干部由一人担任，即同时兼任村民委员会主任与村党支部书记[39 。事实上，党支部与村委会“一肩挑”模式由来已久。最早于山西省启动的“两票制”到后来的安徽凤阳的“两推一选”，以及在此基础上发展完善的村党组织书记和村委会主任“一肩挑”都是各地探索农村党支部与村民自治相适应的选人机制，这些模式最终实现的都是“两套班子，一套人马”，一定程度上缓解了“两委”矛盾。
“一肩挑”政策是我国农村基层民主制度的又一次创新。“一肩挑”政策又叫“两选联动机制”，意在变革两委分设的任职模式，实现乡村的治理有效。作为解决两委矛盾的有益尝试，“一肩挑”一经提出就引起了理论界与实务工作者的广泛关注。近年来基层党组织建设的短板与困境凸显，如党组织的边缘化问题日益突出，部分党组织软弱涣散、党员干部队伍老化等问题，直接影响乡村的稳定和发展。在这种情况下提高党在农村的执政能力、加强党的领导核心地位已然成为全党的共识。2018 年 9 月，作为乡村振兴规划中治理有效的一项具体举措，中央第一次对“一肩挑”比例提出了预期目标，要求以法定程序推行村两委“一肩挑”，正式拉开了“一肩挑”全面部署的序幕。
2.2 相关理论分析
2.2.1 多中心治理理论
政策执行主体是指参与到政策执行中、负责落实政策目标的组织与个人，包括政策作用与影响的对象，即政策的目标群体。关注执行中的多元主体是政策执行研究的一大趋势。多中心治理理论是与执行主体多元化关系最紧密的理论。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派，系统性地提出了公共治理中的多中心治理概念，即包括主体的多元性与主体间关系和运行机制的多元性，指出治理的多中心普遍存在于公共政策执行过程中，在这一过程中包括了政府、非政府组织以及个人等多个参与主体，并在一定的秩序与规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力[43 。尽管学界对公共政策执行主体的定义尚未达成共识，但基本都认同政策执行主体是指负责落实公共政策目标与措施的人和组织，逻辑地认同了政策执行中的多元主体参与。可见传统的“利维坦”式干预模式显然不适用于当下公共政策执行过程。
多中心治理理论为研究多元主体参与提供了理论支撑。随着乡村治理实践的推进，多中心治理理论为乡村治理多元主体关系研究提供了新的发展模式。在涉农政策执行过程中，这一趋势也颇为明显。乡村特殊的结构形塑着政策执行的样态，现有的村庄权力结构背后交织着多元主体的利益，这种结构本身具有相当的稳定性，政策的顺利执行必须在这种稳定的状态下完成。这也反映出乡村场域下的政策不可能是以一种逻辑主导执行的，而是多元主体共同参与下完成的。在“不出事”逻辑下，政策顺利执行的关键是要在村庄稳定的结构下进行，因此必须考虑村庄中其他主体的意愿，或者说考虑他们愿意接受怎样执行的政策。
第三章 多重逻辑下“一肩挑”政策执行：基于 Y 镇的案例呈现 ........ 21
3.1 Y 镇基本情况 ............................. 21
3.1.1 Y 镇现状 ......................... 21
3.2 研判宣传：小镇风起................ 21
第四章 政策执行中多元主体的行为逻辑 ......................... 29
4.1 政策执行中的科层逻辑：乡镇政府............................. 29
4.1.1 方案制定中较大的自主权................................. 29
4.1.2 宣传中的权威转移....................................... 30
第五章 多重逻辑下“一肩挑”政策执行样态的形成机制 ..................... 37
5.1 政策执行过程中多重逻辑间
