本文是一篇行政管理论文，本文运用理论和实证研究相结合的方法，通过梳理现有研究成果，在官僚预算最大化理论、财政分权理论、委托代理理论和信号传递理论的指导下，根据我国预决算偏离的现状，以 2009 年-2018 年全国 30 个省级政府的面板数据建立实证模型，研究晋升激励、财政压力对财政收入预决算偏离与财政支出预决算偏离的影响，以及在不同预算透明度下这种影响会发生何种改变。
第一章 前言
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度既反映了政府预算制度的改革方向和提升政府预算管理水平的发展路径，也是落实新《预算法》和进行预算管理制度改革的必要条件，更是在经济发展重要战略期规范政府预算行为、强化政府预算约束、加强财政监督管理的重大举措[1]。2014 年新修订的《预算法》规定，预算收入征收部门要遵循法律、法规的要求，按照规定时间和额定标准征收预算收入，不能违背法律、法规的规定，对应征预算收入多征或减征，也不能提前征收或推迟征收。同时还指出，各级财政部门应当遵循法律、行政法规和上级部门的规定，按照规定时间和额定标准调拨预算支出款项，重视支出资金的管理与监督工作。由此可见，财政收支预决算偏离应控制在合理范围之内是现代预算制度的突出表现之一，即政府预算数与决算数之间不应出现过大差距[2]。
随着中国经济发展进入新常态，预算数与决算数之间出现了差别，这种差别即预决算偏离[3]。从国家层面来看，中央财政收入和支出均超额执行。自分税制改革以来，大部分年份财政收入预决算偏离度都在 5%以上，有些年份甚至突破了 15%，支出预决算偏离度在 0.1%-9%之间。与国家层面收入超收和支出超支情况不同的是，省级政府财政收入基本呈现正向偏离，相对应地财政支出基本呈现负向偏离，即省级政府存在财政收入超收和财政支出不足的情况[4]。当然在现实中，预算收支与决算收支完全保持一致是很难实现的，然而若两者间存在的差距过大，则不利于社会良好运转和经济平稳运行。举例而言，决算收入大幅度高于预算收入会加重市场主体的税收负担和经济成本，不利于微观经济保持活力，也不利于优化要素配置。再者，财政支出不足会造成公共物品供给短缺，尤其是基础设施建设投入不足，不利于经济长远发展[5]。且预算数与决算数差距过大表明政府预算编制缺少科学性和权威性，为建立现代化预算制度和财政制度带来了挑战，使得财政政策对国家宏观经济调控的效果大打折扣[6]。因此探究预决算偏离的原因，控制预决算偏离程度至合理范围，不仅有利于政府提高管理财政资金的能力，也反映出国家预算的法制化程度。
1.2 文献综述
1.2.1 国外相关研究
国外学者对预决算偏离的相关研究主要集中在以下三个主题：收入预算的科学性和准确性、影响收入预算准确性的因素、如何提高收入预算的准确性。在预算的科学性和准确性方面，Kyobe 和 Danninger 总结了低收入国家的收入预测实践，并对收入预测过程进行了全面而简明的描述。他认为收入预测确定了预算范围，构成了有效中期规划的基础，首次提出了“收入预测的准确性”这一概念。同时指出预测过程的正式程度、是否有外部机构参与预测、预算公开的透明程度都对收入预测准确性具有重要意义[16]。Thomson 等分析了新西兰税收收入的预测误差，认为宏观经济形势的变化和对税收比例预测的误差共同造成了收入预测的不准确，并指出两者中起主要作用的是对政府征税客观基础代理变量的低估[17]。
在收入预算准确性的影响因素方面，有经济因素、组织因素、政治因素和技术因素等四方面的内容。在经济因素方面，Boyd 分析了美国 1987-2009 年收入预算的实践，指出在这一时间段美国收入预决算偏离的平均值为 3.5%，而宏观经济运行是影响预算准确性的重要因素，在经济繁荣时期，预算收入常低于决算收入，反之在经济衰退期，预算收入往往被高估[18]。Buettner 等研究了“经合组织”成员国收入预算的准确性情况，得出经济周期的变化导致不同国家财政收入预算准确性存在差异的重要结论[19]。在组织因素方面，Daniel 认为预算规则、特定的预算参与者、以及政府政策都会对收入预测误差产生可测量的影响。具体来说，用法律规定约束预测行为，并要求预测者公布他们的预测结果，在减少预测误差方面有显著效果；国家预算或税务机构参与预算编制，将减少收入预算误差，因为这些单位配备了训练有素的人员，在国家预算中会尽量提高效率；在收入预测领域中，行政部门在州预算编制中的主导地位以及州长办公室与州预算编制过程的密切关系，会导致州长出于政治动机而增加预算错误[20]。Shanna Rose 发现，收入预测偏差与预算稳定基金的使用有关，预算稳定基金的余额越大，偏差越小[21]。在政治因素方面，Jonung 和 Larch 指出，根据欧盟发布的《稳定与增长公约》，若成员国连续 3 年财政支出都超过财政收入，且赤字部分占该国国民生产总值比重超过 3%，应被处以一定的罚款，所以部分国家会通过高估财政收入规模来提高政府偿债能力，达到规避罚款的目的[22]。此外，Boylan 认为，每到临近选举，官员为了提高政府的负债能力，会高估收入增长速度，以此来增加选举的支持率[23]。在技术因素方面，Reddick 认为国家预算的频率、预算平衡的要求、是否分立政府立法机构、是否拥有一个独立的经济顾问委员会、是否从大学获得外部专家的建议等对收入预算的准确性有很大影响[24]。
第二章 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 晋升激励
通过某种手段去鼓舞他人，调动他人的积极性，刺激其做出预期行为的过程被称作“激励”[49]，适宜的激励机制能让成员行为与组织目标保持一致，确保组织绩效目标的顺利完成[50]。激励机制具体是指利用精神、物质、职位晋升等方面的奖励，使成员有动力完成相应的考核目标，从而提高组织绩效的一种机制[51]。在管理学领域，激励机制是通过一系列手段提高员工工作的积极性，指引员工努力工作，最终实现组织目标的行为。从经济学与政治学的角度来看，政府内部的收入分配制度是以等级产权制度决定的，这意味着政府官员必须通过职位晋升来获得更高的收入[52]，但由于职位晋升名额大于实际想要晋升的人数，使得官员不得不通过竞争来争取晋升机会。
而地方官员的晋升激励正是本文需要研究的核心概念，主要指在考核年度上级单位根据相关政策文件与绩效考核方案，对下级官员的工作完成情况开展考评，并将评价结果作为职位晋升的重要依据，这种考核制度对官员晋升具有很大的激励作用[53]。从我国目前的政治与经济制度来看，“晋升锦标赛”是实现晋升激励机制的重要方式，地方官员能够晋升的职位就相当于竞赛中的“锦标”，而GDP 的完成情况被中央政府定位为能否获得“锦标”的关键性因素，所以为了得到这枚“锦标”，地方官员会想方设法地实现当地 GDP 的高速增长[54]。在中国，“晋升锦标赛”制度之所以能够延续多年，是由中央政府对于国家权力的高度统一、地方政府对于辖区经济社会发展的较大自主权、经济增长与官员晋升挂钩的激励制度、GDP 增长水平容易量化等多维度因素共同造成的。
2.2 理论基础
2.2.1 官僚预算最大化理论
在西方，财政部门包括了政策的决策者和执行者，决策者主要是指总统和议会，他们主要负责征管税收、发行债券、分配资金、委派行政部门官员；执行者主要是指具体的行政部门，具体负责向公众提供社会、经济、文化活动的资金保障。决策者要对行政部门的预算完成情况进行监督，而执行者要将预算完成情况向总统和议会进行报告[66]。在特定的组织中，有限的资源不能满足所有成员的需求，各个成员会为了自身利益而彼此竞争，同样地在财政预算中这种竞争也无法避免，具体表现为财政当局在预算管理过程中，会利用自己的权力人为干预预算编制与执行过程，维护相关特权者的利益，造成官僚预算最大化局面的出现。
尼斯坎南在 1971 年提出了官僚预算最大化的概念，这里的官僚指的是财政机构，他认为官僚总是在谋取自身效用的最大化，由于预算规模与官僚利益为正相关关系，所以官僚追求自身效用最大化就等同于促使预算规模最大化，并且官僚机构总是非常容易完成预算最大化。这是因为公众作为财政资金的供给者，处于信息劣势地位，并不完全了解官僚机构是如何分配和使用财政资金，而官僚机构往往利用信息垄断的优势，向公众提供低于应有价值的公共服务，来谋求个人利益的最大化[67]。米格和毕朗在 1974 年进一步完善了官僚预算最大化模型，指出自由裁量权对预算规模具有重要意义，因此在模型中应当加入这一因素[68]。在此基础上，1991 年尼斯坎南再次完善了模型，如上文所述，之前的模型认为官僚谋求自身效用最大化就等同于促使预算最大化，而完善后的模型将这种“预算”更加精确的定义为“自由裁量预算”。此外，补充了官僚并不总是能够完成预算最大化的目标，监管部门可以根据拥有的预算信息规范官僚行为。
中国正处于经济转型和预算制度改革的过程中，该理论同样可以解释中国预算过程中出现的预决算偏离问题。一方面预算作为指令性和指导性计划具有强制性和激励性，预算是否能够如期按时完成是上级部门对下级预算执行单位政绩考核的主要指标，预算执行的好坏又影响着预算执行官员的薪金和津贴，因此预算部门在预算编制环节常常留有余地，从而保证能超额、圆满完成预算任务。另一方面，政府部门有极大动力去追求预算最大化，这是因为在 2014 年以前的《预算法》中，对超收收入并没有明确的界定，使得地方政府有很大的自主权去支配超收收入，因此地方政府会有意识地造成预决
