本文是一篇行政管理论文，本文以“一次办好”改革为例来研究行政审批制度改革的政策学习问题，通过政策学习过程、问题、原因等的分析，期待在政策学习优化上提出更多的对策，以作用于现实中的政策学习过程。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的重大决策。要实现国家治理体系和能力现代化，重要的是实现政府治理体系和治理能力现代化。政策学习关系到地方政府治理能力的提升，因此必须进行政策学习，地方政府在治理中才能适应发展需要。[1]“他山之石，可以攻玉”，通过政策学习，能够形成政策知识和治理成效的分享，有助于政府少走弯路、降低改革探索的风险，提高政府治理绩效和治理能力。
行政审批制度改革是全面深化改革的重要领域，能够促进政府治理能力和水平的提升。十九届四中全会提出要深入推进简政放权、放管结合、优化服务，改善营商环境，激发各类市场主体活力。行政审批制度改革作为对民众诉求和政府改革的回应，在制度层面为政府与市场、社会订立边界，从而更好释放市场、社会活力。当前，不同地方形成积极创新的政策探索，浙江省的“最多跑一次”等改革创新成为其他地方政策学习的重要源发地。
各地方政府改革方式各不相同，浙江省“最多跑一次”改革从改革理念层面提出“以民众为中心”，从技术层面进行数据信息整合，推动数据信息共享，取得了积极的改革成效。江苏省推进“不见面审批”改革，广东省佛山市以“互联网+”技术为支撑，实行进一个门可办各种事、上一张网可享受全程服务的“一门式一网式”改革。这些改革探索成为中央向全国进行推广宣传的重要典型。山东省在行政审批制度改革中，结合本省实际问题，重点学习借鉴浙江省“最多跑一次”改革，提出“一次办好”的改革理念，期待在行政审批制度改革的质量和绩效上获得更好推进。在各地普遍面临行政审批制度改革和优化营商环境、推进地方治理体系和治理能力现代化的大背景下，政策学习的运作机制是什么？在这过程中又存在什么问题？本文以山东省“一次办好”改革中的政策学习为例进行深入观察，期冀对这些问题形成相关研究和回应。
1.2 文献综述
1.2.1 关于行政审批制度改革的相关研究
（１）关于行政审批制度的相关理论研究
在西方，政府规制起源于市场失效，有行政规制和经济规制两种手段。在 20 世纪 30年代世界经济危机之前，西方国家把政府定义为“守夜人”，提出最小的政府是最好的政府。政府的职能仅限于国防、维护社会稳定，保护公民个人财产等，在经济领域发挥的作用有限。但严重经济危机之后，人们觉察到迫切需要政府加强对经济社会的调控。
一些学者用公共选择理论、新公共管理理论和新公共服务理论等来研究政府管制。斯蒂格勒、萨姆·佩尔兹曼最早用公共选择理论研究政府管制。[2]公共选择理论以理性经济人为假设，即人们都是根据自己的利益来采取行为，以谋取最大化的利益，从该理论出发探讨了官僚和政客的决策带来的影响，以及为什么某些政治决策最后会违背民意。新公共管理理论强调把公众当作“顾客”看待，主张将企业成熟有效的管理方法、理念，吸纳到政府公共部门。新公共服务理论认为，公共服务的享有人不只是“顾客”，“公民”也享有这一公共服务。这一理论的代表学者罗伯特登哈特认为，政府部门要为公民提供服务，而不是掌舵。
从管制经济学理论视角出发，认为政府管制是为了达到政客和企业部门各自的利益，企业有被管制的需求和政府有管制的任务两者相结合，认为政府规制具有一定合理、正规性。[4]政府审批俘虏理论认为，在某些利益集团的诱导下，管制机构提供对特殊利益集团有利的管制。
第 2 章 相关概念与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 行政审批制度改革
行政审批是指行政审批机关按照自然人、法人或其他组织依法发出的申请，经依法审查，准予从事特定活动、认可资格资质、确认特定民事关系、特定民事权利能力和行为能力的行为。
行政审批制度包括设定权限、范围、实施机关、程序、监督和审批责任等内容。[34]设定权限是指在设定哪些事项需要审批时，必须依照法定权限和相应的程序。设定范围具体是指哪些事项可以被列入审批范围；实施机关是指拥有审批权力，能够做出具体的、实质性审批行为的行政机关；实施程序指的是行政事项的审批必须按照一定的操作步骤和流程；行政审批必须遵循监督和责任原则。
行政审批制度改革要对审批要素进行简化优化、规范提升，并建立权责明晰、注重效能、充分释放社会、市场活力的审批制度。2013 年之后，行政审批制度改革以“放管服”为深入推进切入口，强调以简政放权、加强监管、优化服务为改革内容，形成了关于流程再造、职能整合、自我限权等改革探索和创新实践。这些改革从民众的视角出发，有助于推动政府流程再造，建设服务型政府，实现政府对经济、社会管理方式的创新发展。
2.1.2 政策学习
在公共政策领域，学习是指重新定义和认识新知识，它影响基本的思想和信仰。彼得·霍尔提出政策学习是为了更好地实现政府最终成效，按照新出现信息和政策执行结果，以此来改变政策目标或技术。[35]政策学习主要包括三个维度：第一是对政策理念进行理解研究的概念性政策学习，学习先进政策理念，引入新概念以及重新理解原有概念，修正和重塑政策目标；第二是工具型政策学习，即改进和设计政策工具，包括对相关工具的选择、实施、调整，从而满足一定政策要求，是对政策工具进行一系列整改、完善和设计的行为，关乎政策方案是否可施行；第三是对政策问题、目标、范围进行社会建构为核心的社会型政策学习，关系到政策过程发展。
2.2 理论基础
2.2.1 政策网络理论
20 世纪 70 年代，在组织社会学、次系统和政策社群研究中，政策网络理论逐渐开始发展，后经公共政策学家的修正而不断成熟。[39]政策网络理论代表学者马什和罗茨在汲取各学派基本理念基础上，经过非常系统的整理，使政策网络成为一种分析政策运行的模式。
政策网络理论核心内容包含四个方面：一是行为主体之间相互依赖，网络中主体为了达到各自目标，必需互相依托，不可能独立存在；二是资源交换，网络的组成部分之间资源禀赋不同，相互之间进行资源策略性配置。三是博弈互动，在特定博弈规则的约束条件下，网络的各个组成者围绕政策资源进行博弈互动，以达到自身政策目的。四是网络自治，网络是自行组织的，在这一前提下，不管网络内部或外部都没有至上权威。
本文通过梳理“一次办好”改革政策学习的整个脉络，展现政策学习的过程，观察在学习基础上构建的政策网络，从而描绘政策学习中各主体的学习和交流机制，强化政策学习的意义。
2.2.2“学习型组织”理论
“学习型组织”理论是由美国学者彼得·圣吉在 20 世纪 80 年代初发展而成的一种企业组织理论。[40]彼得·圣吉认为，“学习型组织是一个让人们发现自己目前处境，并做出改变的地方。”它真正的目的是，组织成员在学习过程中，对事物有一个新的认识，能够做到以前从未能做到的事情，激发自身内在的潜能，帮助自身获得更好发展。
“学习型组织”理论内涵指的是组织的管理者和组织内的员工，持续进行创新性的学习，培养一种看待问题的前瞻性和全新的视野，形成开阔的思维方式。团队的成员相互沟通，团结协作，共同学习，不断累积创造性的能量，是一种既顺应环境变化又不断进行变革和创新的组织。在学习型组织中，人人保持学习的渴望和能力，在团结合作过程中相互启发，充分发挥每个人的创造性思维，培养组织学习氛围，让组织不断成长、进化，能够可持续发展。
第 3 章 行政审批制度改革实践与探索创新.......................11
3.1 行政审批制度改革历程....................................11
3.1.1 改革探索阶段（1992 年-2000 年）........................11
3.1.2 改革规范阶段（2001 年-2012 年）..........................11
第 4 章 山东省“一次办好”改革政策学习过程分析....................16
4.1 政策学习的生成逻辑.............................16
4.1.1 问题逻辑......................16
4.1.2 制度逻辑................................16
第 5 章 山东省“一次办好”改革政策学习存在的问题及原因分析....................22
5.1 政策学习存在的问题.......................23
5.1.1 政策学习的主动性不强............................23
5.1.2 政策学习方法的单一性......................................23
第 6 章 优化行政审批制度改革政策学习的对策建议
6.1 强化政策学习愿景
6.1.1 转变学习理念，提升改革创新动力
在深化行政审批制度改革、推进治理能力现代化的过程中，政策学习成为不同地方政府提升政策科学性、合理性的重要路径。但需要注意的是，政策学习并不是“模仿”“追随”的代名词，政策学习的最终目的也不是仅仅解决地方政府当下所面临的的实际问题。政策学习最重要的目的应该是理解其他地方深化行政审批制度改革的理念和思路，形成未来更具创新性的改革实践。
推动政策学习，要转变信念体系和思维意识。新时代思想再解放，首先是政府决策人员的自我思想解放，打破传统决策思维的禁锢，树立敢于尝试、敢于突破的意识。其次要坚持以人民为中心，保持长远的战略思想，并以动态的眼光看待问题。进行行政审批制度改革，要把群众的满意度作为评判改革成效的标准，树立想群众所想，一切方便群众的思想
