本文是一篇行政管理论文，本文以长江太仓段的“三无”船舶整治为案例，对整治的实践困境进行了剖析，基于治理理论和公共治理发展阶段从政府主导治理的角度提出了对“三无”船舶整治的大致方向，提出完善法律法规、构建协同治理体系、规范执法、明确管理权限、疏堵结合等多个维度的建议，构建“三无”船舶治理机制，实现“航行安全、水域清洁、环境美好”。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
“三无”船舶由来已久，是我国水上监管部门避无可避的监管难题，本文的研究旨在探索解决“三无”船舶问题的方法。
1.1.1 研究背景
我国是航运大国，航运经济对我国经济发展至关重要，特别在长江水系，江苏航段已经成为名副其实的“钻石水道”。随着我国“长江经济带”概念的提出，长江航运发展又将迈入新阶段、迈上新台阶。而“三无”（无船名船号、无船舶证书、无船籍港）船舶的问题长期以来一直严重影响该地区航运发展。“三无”船舶问题由来已久，在我国当前许多水域都存在大量的“三无”船舶。这些“三无”船舶很多从事非法活动，诸如盗采砂石、偷捕鱼类、从事非法交通运输等。这些行为一方面扰乱正常的水域航行秩序，导致通航秩序混乱，甚至引发船舶发生碰撞事故，严重威胁船舶安全，损害人民生命安全；另一方面盗采砂石、非法捕渔等对环境和生态的破坏巨大。总而言之，“三无”船舶问题已经严重影响社会和谐稳定，与我国当今社会大众对于美好生活和安全生产的追求背道而驰，亟需取缔和整治。虽然各地政府部门对“三无”船舶问题都开展了不同程度的整治行动，但我们发现既有的整治行动对于清理“三无”船舶效果不佳，“三无”船舶久禁不止、久治不绝。本文以作者所在地区的“三无”船舶整治为切入点，通过梳理历次整治行动及其取得的成效，发现整治中存在的问题，分析原因，再加以梳理和借鉴前人研究成果，创新性的引入前沿的“治理”理念，探究在当前背景下，监管部门从服务发展、维护社会和谐稳定的高度出发提升公共管理水平的角度出发，采取更为有效的选择——治理，来解决“三无”船舶问题。
1.1.2 研究意义
本文研究的目的是尝试利用协同治理理论，探究解决“三无”船舶久治不绝的问题，从政府主导的角度出发，在当前时期探索一种能够取得实际效果的治理方法和范本，在当前法治环境下探索治理模式，为整治包括“三无”船舶在内的非法船舶和非法行为提供政策建议，为今后同类型的治理事项和立法提供可供参考的依据。
1.2 国内外研究现状
1.2.1 协同治理理论的研究
治理是为了处置日益复杂、系统的管理危机而产生的一种理念，并非传统的、科层级的纵向线性管理模式。治理参与主体多元，目标是追求共同利益，多主体协同采取行动，通过互相配合和协调，形成不断强化的治理优势。现代化进程的兴起使得治理理论在多个国家和多个领域被实践证明行之有效，逐渐成为各地区完善公共服务提供的主流趋势。
（一）国外研究现状
治理理论脱胎于对包括传统公共行政理论和新公共管理理论在内的行政主体为主的理论的反思和再审视。波利特认为，治理强调公共管理需要吸纳包含政府在内的更为广泛的力量，来共同管理社会公共事务，除政府自身外，其他主体的积极参与也是缺一不可的[2]。安塞尔和加什 2008 年发表文章，针对以往理论难以解释的问题和尚未涉及的领域，一种新的治理模式——协同治理理论得以首次见刊，将政策制定和执行过程中，公共部门囿于自身能力有限考虑，吸收私营部门加入以求实现共识的过程定义为协同治理，并诠释协同治理框架。文中协同治理的出发点是狭义的，只能由公共部门发起和主导[3]。汤姆森认为，协同治理中多个自力的行动者为在共同看重的话题中积极占据主动权，并从当中获益，通过谈判相互影响，携手制定规则和构建关系结构，做出决策并采取行动，谈判正式不正式皆可[4]。艾默生等认为在制定和执行公共政策时打破存在于政府内部、及其他各类组织、社会之间的各种边界，对于更好的实现公共目标需要是有利的[5]。为更好的分析和研究协同的实践，Bryson 模型（跨部门协同 cross-sector collaboration，涵盖了协同治理从起因到后果、苛责全部过程的）[1]、SFIC 模型[2]、六维协同概念框架等的分析模型被构建。
第 2 章 相关概念与理论
2.1 “三无”船舶
官方文件首次提到“三无”船舶是由 1994 年颁布的《国务院对清理、取缔“三无”船舶通告的批复》（国函［1994］111 号）带出来的，其中附有五部委合拟的《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》（以下简称《通告》），界定了“三无”船舶的概念，即无船名船号、船舶证书和船籍港的船舶。“三无”船舶在法律上来说属于船舶，“三无”船舶与汽车、房屋同等都是属于公民、法人财产的组成。我国自古就有对船舶的管理，新中国成立以来对“三无”船舶的研究则自上世纪80 年代开始就没间断过。通过了解我国历代社会经济相关资料，可以发现在海上贸易蓬勃发展的唐宋时代，我国就有过相对完善的对出海船舶的规范化管理措施，比如宋代就有《市舶条例》对来往我国的商船和货物进行管理，并设立了专门的管理机构。
“三无”船舶管理也属于船舶管理。当前“三无”船舶的出现并不是偶然的，而是有其历史渊源。从严格意义上来说，在没有对船舶进行规范化管理之前，这类“三无”船舶是大量存在于我国的水域的。由于国外航运业发展较早，联合国和国际组织很早就意识到非常有必要对船舶进行规范化管理，制定了一系列跟船舶管理相关的文件，例如简称 ISM 规则的《国际船舶安全营运规则》、《1986 年联合国船舶登记条件公约》等。而在我国，较长一段时间里由于工业刚起步，百废待兴，物资贫乏，国内航运业尚未得到发展，船舶数量相对较少、海上生产能力相对薄弱，科技所限，人们认识和利用海洋的水平有限，这些没有船名船号、证书、船籍港的船舶并未对社会造成严重影响，加之行政执法力量薄弱，所以此类船舶在上世纪八十年代以前并未受到重视，因此也未被纳入管理。但随着我国改革开放以来，航运业迅猛发展，社会上法人和个人购置船舶从事生产作业的情况迅速增多，船舶数量呈几何倍数增长，2019 年我国注册的民用运输船舶多达13155 艘。而同时个别群众在经济利益驱使下，利用“三无”船舶从事生产作业，时常发生诸如自身船舶翻扣、沉没等，或碰撞其他船舶，严重威胁水上从业人员的生命财产，同时也严重妨害了水域运输、生产等作业的正常开展，在沿海边境地区甚至有极个别的不法分子利用“三无”船舶从事货物走私、偷越国境等活动，破坏社会正常秩序。自此，对“三无”船舶的整治逐渐提上了日程。
2.2 理论基础
虽然管理与治理仅有一字之别，但内涵差异颇巨。治理是升华的管理，公共治理是新形势下更有效的公共管理模型，是对传统的公共管理的超越和提升。当前具体公共事务的治理依赖地方政府。
2.2.1 协同治理理论
政府部门跨界活动日益频繁和深入，迫使公共部门不得不摒弃传统官僚制范式，渐渐向后官僚范式转型，这一战略性活动就被概括为协同治理[33]。与以往的公共管理理论最大的不同是，它强调主体的多元化[34]。社会问题需要政府机构、社会组织、个体等合作协同完成，利益主体相互制约、共同发展。治理的权力分散在各参与主体手中，在遵守既定规则的前提下，通力合作，以一种主体多元、相互协作、信息共享的方式共同行使监管权力，处理日益错综复杂的公共事务。治理必须满足以下 6 个限制条件：除了要求具有正式的结构关系、基于共识形成决策、旨在制定公共政策解决公共问题之外，治理涵盖的主体之广、交流的互动之深、主体参与决策的直接程度都与以往有天壤之别。协同治理能够有效的实现两个及以上不同部门的信息共享和资源互动，通过共同行动达到能力互相补充，从而实现单个部门无法解决的问题[35]。学界关于协同治理理论的研究有广义和狭义之分，以安塞尔和盖什为代表的学者研究的就是狭义的协同治理，出发点基于公共部门主导，是当前较为流行的主流理论之一。
新时期，公共治理成为不少国家包括我国治理的重点领域，而公共治理指的是公共权力体系通过加强与外部环境中的行动者的战略联盟，强化政府行动能力的战略和过程。公共治理中重要的因素是法律授予政府及其部门的公共权力，和法律赋予政府及其部门的公共责任。国家治理水平的提升需要依托完善的制度体系加以规范和引导，政府、企业和社会主体通过相互协调和协同作用实现良好治理。在国内，协同治理理论在市场监管、灾害救援和社会管理等领域得到了较为丰富、较多层次的实践应用，学者们普遍认为，当前阶段政府部门较为适宜承担“同辈中的长者”这一角色，主导协同治理实践。学者们研究实践得出结论，协同治理作为一种战略性解决方案能够有效解决或市场或政府或社会的失灵问题[15]。
第 3 章 “三无”船舶监管现状——以长江太仓段为例..............................15
3.1 长江太仓段“三无”船舶监管现状................................15
3.1.1 长江太仓段通航环境及港口现状.........................16
3.1.2 长江太仓段“三无”船舶监管现状......................................16
第 4 章 “三无”船舶监管存在问题原因分析.............................26
4.1 整治相关法律依据缺失........................................26
4.1.1 整治的相关法律法规效力存疑.........................26
4.1.2 “三无”船舶整治措施缺乏指导性........................27
第 5 章 “三无”船舶治理的对策建议......
