本文是一篇行政管理论文，本文以 J 省省级电网建设工程作为个案，以点及面透视全国省级电网建设工程招投标政府监管的共性问题，从而提出具有实践意义的建议。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
国家电网建设工程作为公共服务项目，肩负着为国民经济和社会发展提供电力供应和保障的使命。电力行业在我国的发展进程中占据着举足轻重的作用，能够为我国的发展稳定的保障。实现“两个一百年”奋斗目标对电力事业发展提出了更高要求。为满足经济社会发展需要，预计到 2050 年，我国的电力需求将达到 13.9 万亿千瓦时，①电力事业发展空间依然很大，从而也给电网企业建设工程带来了新的发展机遇。作为一项重要的公用事业，电网企业如何抓住这一重要战略机遇期，更好地满足人民对优质电力服务的需求，为人民提供安全、可靠、清洁的电力供应，使电网企业的工程建设重要性日益凸显了出来。
电网建设工程项目招投标的违规运作，使政府监管问题凸显了出来。随着改革开放进程的推进，我国开始进入市场经济体制，公共服务项目招投标的制度随之引进国内。招投标制度在我国基础设施和重大工程建设、原材料及设备采购、政府公共服务采购等方面得到了广泛的应用。为了规范公共服务项目招投标的程序，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上通过了《中华人民共和国招标投标法》，并于2000 年 1 月 1 日正式生效实施。自该法律条例实施以来，加强了政府对公共服务项目招投标的监管，在一定程度上降低了公共服务项目招投标过程中违法犯罪现象的发生。但是随着我国企业的发展，电力企业顺应发展趋势进行改革，成立了国家电网公司和南方电网公司，进而实现厂网分开。与此同时，在我国整体发展趋势迅猛的前提下，国家电网建设投资逐年增加，工程的招投标已成为电网建设市场公平竞争的途径和手段。电网建设工程项目的招投标一向是国内公共服务项目招投标的重要领域，但在目前日益激烈的市场竞争环境下，在电网建设工程招投标的实际过程中，往往会出现一些违规操作的行为。虽然，经过多年的努力，我国政府对电网建设工程招投标过程中的监管取得了一定的成效，但是近年来电网建设工程招投标过程中出现的问题却屡禁不止，一些法律意识淡薄、唯利是图的商人抑或是政府工作人员游离在法律的边缘，不仅影响了电网工程的质量，导致国家建设资金的浪费，而且使招投标过程常常成为腐败分子的滋生地，对广大人民群众的生命财产安全构成了威胁。由此不难看出，在电网建设工程项目招投标的过程中政府监管仍存在一些漏洞，如政府监管体制不健全、相关法律法规缺失、政府工作人员不作为等等。作为公共安全和民众利益的代表，政府如不加强对电网建设工程招投标的监管，不仅导致国家建设资金的流失，而且很容易破坏整个电网行业的规范有序发展。
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1.2 国内外研究现状
为了更好地进行本文研究，笔者将从电网企业政府监管、公共服务项目招投标以及公共服务项目招投标政府监管三方面进行梳理，理清其中的发展脉络，为本文研究奠定理论基础。
1.2.1 国外研究现状
由于国外电力行业发展较快，故而学者们多将研究的重点集中在电力行业而非电网企业，与此同时国外并没有“公共服务项目”这一说法，而是对公共工程加以关注，所以学界多以研究公共工程招投标。
（1）电网企业政府监管的相关研究
国外并没有“电网企业”政府监管的相关研究，但是国外学者从监管经济学的角度对电力行业政府监管取得一定的成果。
我们对已有的研究成果进行分析，发现学者们更加注重将其监管的现状进行探究，考察是用什么方法对其进行监管，从而分析出现有的监管方式产生的效果以及应该做出怎样的调整。由于西方国家的电力发展起步较早，并且在发展过程中逐渐总结出相对有效的监管方式以供其他国家借鉴。P.Richard（1995）认为，虽然电网行业是一个垄断性的行业，但是随着现代化的发展，逐渐打破了其行业垄断的特点。电网行业之所以垄断，很大程度上和它能够通过控制电力价格从而获取高额的理论存在必然联系，但是更多的是因为市场调节的失灵导致这一问题的出现。所以我们必须通过有效的政府监管实现市。[1]Berg（2000）认为不能任由电力企业对市场进行干预，政府必须通过有效的手段控制其在市场上的自由性，同时打破其垄断性，以竞争的方式推动电力企业的发展。
总的来说，国外学者对电网企业的政府监管问题侧重于问题和对策的讨论，但是研究成果相对陈旧，近期还未有新的观点提出。
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第 2 章 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 电网企业
通常意义上的电网企业是指国家电网公司。我国的国家电网公司是由国务院批准成立的，在 2002 年 12 月 29 日正式成立。国家电网公司属于国企，是由国家进行主要控股，该公司的成立主要是承担着国内电网的建设和运营任务，确保我国电力供应充足，能够在经济发展的过程中发挥着“后勤保障”的作用。与此同时，我国的国家电网在全国 26 个省均设有经营处，其主要对全国人民负责，是全体国民所有。国家只是代表国民行使相关权益。①另外，国家经济要得到高效、稳定的发展，必须保证电力的发展以及电力供应充足，所以，我们必须高度重视电力企业的发展，并且对其进行发展规划时将国家利益作为考虑的首要条件。
电网企业的主要国家利益价值如下：第一，确保资产的保值增值。国家电网经营所获得的利益必须用于国家建设，其在进行电力建设和经营过程中以国家利益作为首要条件，以国家利益作为其建设、经营的前提；第二，电网企业必须诚信。电网企业应该将其建设以及经营过程中的信息如实向国家汇报，与此同时，如果其恶意欺瞒国家，通过伪造、瞒报信息等方式为自身牟利将承担道德和法律的双重责任；第三，国家电网即使是属于国企，也必须依法纳税，严格按照国家规定进行税收等方面的缴纳，积极配合相关规定。
根据国家发展需要，在 2002 年国家电网有限公司成立，并且由中央直接管理，下设 27 个省级电网公司，省级电网公司归属于国家电网公司管辖。省级电网公司对省属县（市、区）供电（电力）局进行直接管理或者代管，主要包括县级供电公司、城区供电公司、电费管理中心、送变电工程公司等。省级电网企业的主要职能包含三个方面：首先，其核心职能是建设和运营电网，对其辖区内的电网进行统一调度，包括电网的建设、规划以及管理，确保能够为辖区持续供电；其次，是省内外的电力供销，提供电力过网、交易等方面的服务；最后，承担电力工程建设，包含了电力工程的总承包、设计、监理、造价等。
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2.2 研究的理论基础
2.2.1 委托—代理理论
目前，委托代理理论多用于经济、管理等方面的研究，是契约理论的重要组成部分。其中的委托代理关系通常是指一个或者多个行为主体依据一种暗藏或明示的契约，指定或者雇佣另一个或一些行为主体为其代表服务，指定的同时给予后者一定的决策权，并依据后者所做的服务质量与数量给其支付相应的一些报酬。①在委托代理关系中，指定或者雇佣他人的是委托人，而受到指定和委托的就是代理人。一般在建设工程项目中，委托方自身能力的有限，无法自己完成项目的建设，故而会委托一些代理机构帮助其进行项目的招标，同时委托一些专家对投标企业进行专业的评标，对投标企业进行信息的筛选和评价，在这一过程中委托方和招投标代理机构之间形成委托代理关系，同时，委托方和评标委员会也形成委托代理关系。与此同时，如果通过招标的方式找到合适的承包商，一旦双方签订合同，那么委托方和承包商之间也形成委托代理关系。所以在这一过程中逐渐形成投标人－招标代理中介机构－评标委员会－投标单位这样一个委托代理关系。在这一关系中，如果要保证委托代理关系的持续存在，我们必须通过监管机制对这一关系加以维系。
本文所研究的电网建设工程招投标过程中，实质上存在两种委托代理关系，而这两种关系造成了信息不对称的现象出现：一是国家电网企业属于全体公众所有，政府代表公众行使权益，所以政府和公众之间形成委托代理关系，公众作为委托人，政府作为代理人，那么由政府代表公众对电网建设工程的招投标进行相关；二是电网企业作为国有企业，政府委托其进行公共工程建设，那么政府和电网企业形成委托代理关系。在两种委托代理关系中政府相对公众具有信息优势，电网企业相对政府具有信息优势，所以信息的不对称导致委托人难以对代理人进行有效监管，产生后文中政府招投标操作机构及监管机构重叠的结果等，所以本文将以委托代理理论为基础，对省级电网建设工程招投标政府监管问题进行更进一步的分析。
图 3-1 省级电网建设工程招标主要流程图
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第 3 章 省级电网建设工程招投标政府监管现状.............................18
3.1 省级电网建设工程招投标政府监管的特殊性........................18
3.1.1 省级电网建设工程的特点.................................18
3.1.2 省级电网建设工程招投标的流程.................19
第 4 章 省级电网建设工程招投标政府监管存在的问题及原因分析........................... 26
4.1 省级电网建设公程招标政府监管存在的主要问题..................... 26
4.1.1 招投标的操作机构和监管机构职能错位.............................26
4.1.2 招投标监督平台建设不到位...........
