本文是一篇行政管理论文，本文运用治理理论，从治理目标、治理主体、治理内容、治理方式、治理工具五个方面对新型农村社区的内容进行界定与分析。以沈阳市沈北新区为例，从沈北新区的实际情况出发，分析了沈北新区在治理中的成就，并归纳总结出新型农村社区治理中治理主体单一；农村社区公共服务设施匮乏；法律对农村社区的规范效果不明显；农村社区信息互通不畅等问题。产生这些问题的主要原因是政府职能转变不到位；农村公共服务体系不完善；政府资金投入力度不够；农村社区居民法律意识淡薄；农村现代化信息手段缺乏等。
第一章 绪论
一、研究背景及意义
（一）研究背景
长期以来，我国受城乡二元体制影响，农村社会发展较城市相比仍有较大差距。尤其是公共服务供给方面，与城市相比有着明显的差距，资源的落后使得我国农村社会发展相对缓慢。当前我国正处于改革的关键时期，农村社区是整体社会治理体系中的基础，而新型农村社区治理不同于传统农村社区治理，更多以居民需求为导向，优化公共服务水平，满足居民多元化的需要。新型农村社区治理对于加快城镇化进程，缩小城乡差距具有重大意义。
为了更好地落实并解决新型农村社区治理问题，中央一号文件多次提出要“加快新型农村社区治理”。十六届六中全会首次提出了农村社区的概念。此后制定了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》①。十七大进一步补充了农村社区概念，并将农村社区治理与城市社区治理的地位画等号。十九大报告中“乡村振兴”的提出，为我国的新型农村社区治理提供了指导依据。新型农村社区治理，不能把它简单地看作是村庄的翻新或者村民的集聚现象。它是通过转变农民原有生产生活方式，极大改善村民生活质量，让村民尽可能享受到与城市同等的服务与资源，逐步缩小城乡差距。所谓新型农村社区治理就是社区中的基层党组织、社区企业、社会组织以及社区居民等主体，根据相应的法律法规和社区规定。通过德法结合的治理方式，对社区范围内涉及的公共事务进行管理。通过改善、优化公共服务，更多以居民利益为主，从而增进居民福祉，提高社区治理水平，推进社区的进步与发展。
如今，农村问题受到越来越多人的关注，新型农村社区治理正广泛开展。沈阳市沈北新区是全国首批农村社区治理实验区，沈阳市沈北新区经过科学的谋划、统一调度并实施，在 2007 年完成了 3 个农村社区治理的试点工作，取得了初步的进展。随后在 2008 年完成了 47 个村的社区治理任务，占村总数的 1/3，2010 年完成所有村的社区治理任务，初步实现了农村社区治理全覆盖的目标。接下来，沈北新区经过科学的规划，逐步对农村基础设施进行完善，在生活设施、卫生医疗、居民生活保障等方面加大了投入，逐步提高治理水平。
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二、国内外研究综述
（一）国外研究综述
国外关于农村社区治理方面的研究起步较早，目前没有专门针对“新型农村社区治理”的研究，主要集中于农村社区治理方面，笔者将国外农村社区治理研究分为以下两方面：一是关于农村社区概念的研究；二是关于农村社区治理的研究。
1.关于农村社区概念的研究
关于农村社区相关的概念及定义，国外学者没有统一的界定。德国学者滕尼斯于 1887 年最早提出农村社区的概念。他认为，社区建立在血缘之上，是人们共同生活的群体。他将社区区分成农村社区和城市社区，其中农村社区大多以情感为连接纽带，具有相似的习俗与观念，城市社区以法律规定为主导。①1894 年美国学者亨德森编著了农村社区的教学讲义，并在学校中进行讲解。1915 年，盖尔平（Charles Galpin）发表了《一个农业社区的社会解析》，他认为划定农村社区是通过其周围的贸易范围所决定，涉及到贸易范围中的居民都属于同一个社区。②这本书使得国外关于农村社区的相关研究进入了新的阶段。埃弗里特等（1988）认为，“社区是以人为主，人们彼此之间存在着联系，有着相似的目标或连结，有着共同生活的地点”。③他们认为农村社区边界是靠居民之间利益的不同来划分，相同利益的人们居住在一起。桑德生认为，社区中包含着彼此联系的居民，他们之间有着共同的社区组织进行领导，社区资源设施可以共享。戴维·波普诺（2007）认为社区是由一群人组织起来，这些人具有固定的活动区域，并在此进行日常交往。
2.关于农村社区治理的研究
国外学者较多使用治理理论、社会组织理论等，注重把理论成果用于探索农村社区治理的实践当中。20 世纪八九十年代，治理理念被提出。此后，格里·斯托克(Gerry Stoker)(1999)重新梳理了关于治理的观点，协商、合作等方式不断被相关学者用于农村社区治理中。关于社会组织理论方面，国外学者十分重视社会组织等在社会治理中的主体地位，注重人的发展。
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第二章 新型农村社区治理的基本理论
一、核心概念界定
（一）农村社区
“社区”一词起源于拉丁语，较多地运用于社会学中，意思是社会中的群体在固定的区域中共同生活。德国社会学家滕尼斯认为社区是人们生活的共同体，生活在其中的人们之间具有血统关系。国内学者费孝通认为，社区是人们由于地域关系，一群人聚集在一个地方而形成的合作群体。①农村社区的概念与社区概念相近，都是有固定的人口数量，并且在固定的区域内共同生活。但是，与城市社区对比来看，农村社区不仅包括了人民居住的生活资料部分，还有农业生产资料。十六届六中全会提出农村社区后，学者们对于农村社区的研究愈发丰富起来，学者们不仅仅局限于对城市社区的研究，积极开展关于农村社区的发展问题。农村社区是农村居民日常居住生活的场所，其中分布了各具规模的村庄。②农村社区具有较完整的生活区域，由居住于此的社区居民组成。农村社区具有以下特征：第一，地域广阔，分布较为宽广。农村以自然资源为依托，人口分布不集中，人均素质偏低，村民主要以从事农业活动为主。③第二，由于地域村落的划分，居民自发组成，农村社区组织结构相对简单。第三，居民以村、镇为主要活动中心。第四，亲缘、地缘关系密切，人际往来受到限制。
从以上关于农村社区的内涵可以看出，农村社区与城市社区不同，不同学者有着不同见解。大部分学者把它定义为，行政划分的村域，或者自然形成的区域，也有人认为是乡镇或村民小组。笔者认为，可以界定为以自然形成或者行政手段划分而成的，人民生活的共同区域。
（二）新型农村社区
新型农村社区与传统农村社区不同，它不仅仅是人们自愿结成，共同生活、农作的区域，也不是传统村落的翻新，它是一种新的生活状态。新型农村社区是在政府领导下，经过科学合理的规划，更多以居民需求为主导的新型社会生活共同体。到目前为止，关于新型农村社区并没有明确的概念，从政府文件，学者的讨论中可以得出。新型农村社区，打破了以往村庄的限制，将村域合并，并且经过合理的规划，按照一定的法律标准及要求，在固定的期限内进行合并。通过重新的规划，建立起统一的住房，并享有公共的配套服务设施，农民组成新的生产生活方式，建成一种新的居住生活的共同体。①新型农村社区中的“新”，与传统农村社区指相比，体现在人口、社区规模方面；治理主体的改变方面；设施与服务的完善方面；以及居民的生产生活方式。具体体现如下（如表 2-1）：
表 2-1 新型农村社区的“新”
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二、新型农村社区治理的基本要素
（一）全面化的治理目标
新型农村社区的治理目标与传统农村社区相比，更加全面与完善。总体来说，新型农村社区更加以保障居民利益，增进居民福祉为主。通过提升公共服务能力，实现经济、政治、文化、生态等方面的目标，构建和谐社区。
第一，在优化社区公共服务方面。新型农村社区治理要紧紧依靠居民的需求，以居民为导向，整合社会资源，优化公共服务，不断提高公共服务水平。保障居民就业、教育、社保、医疗卫生服务等，提高公共服务可及性，推动其向农村地区延伸。第二，在经济方面。社区的经济水平不但可以不断优化并满足社区自身的发展与需要，还可以为新型农村社区治理提供物质上的极大满足。基层政府应加强引导，加强与社会组织等社会力量的合作，推动社区经济发展，为居民提供良好的就业机会。第三，在社区政治方面，加强居民参与，推动社区基层治理民主化，构建多元治理主体。新型农村社区治理更多以居民的公共利益为主，保障居民的基本权益。在治理过程中，鼓励居民参与社区公共事务，畅通沟通渠道，极大促进了民主化进程。第四，在社区文化方面。传统农村社区治理中忽略了社区文化的培育，居民文化水平低、文化程度参差不齐也限制了社区文化的发展。文化是推动社区发展的内生因素。社区的文化水平也是治理水平的重要体现。第五，生态目标。农村社区治理的过程中，政府要规划农村土地，保护当地环境，不应以破坏环境为代价，盲目追求经济发展目标。要加大宣传环境保护的力度，保障农村生态资源，实现新型农村社区可持续发展。
（二）多元化的治理主体
传统农村社区治理的主体由基层政府和村两委构成，行政色彩较严重。新型农村社区中的治理主体是政府、社区基层党组织、社区企业、社会组织、居民等构成。其中，政府应起到科学的制定政策的角色，并积极引导社会组织、公民等其他参与主体。基层党组织应起到引领、协调、示范作用。社区服务中心是居民自治组织，具有承担部分公共服务，组织公益性活动等功能。社会组织可以提供资金、资源、人力等为社区治理提供必不可少的保障。社区企业组织，尤其是物业管理公司，在维护社区公共设施，保护社区环境中起到关键作用。社区居民作为新型农村社区治理中重要的主体之一，对社区自治程度起到关键作用。社区居民可以更好地对社区治理进行监督，参与决策，促进决策科学化。
图 4-1 沈北新区 2019 年人口年龄结构分布图
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