本文是一篇行政管理论文，本文通过对突发公共卫生事件的应急处置流程展开研究，结合实际情况，对山东问题疫苗事件和长生问题疫苗事件进行流程分析，找出突发公共卫生事件处置流程和环节方面存在的问题,主要为：对于监测预警环节的不重视、先期处置和快速评估没有适时发挥作用、信息处置环节亟待提高以及舆情反馈不及时。针对这些问题，对其原因进行分析，并提出强化处置工作中的问责、健全突发公共卫生事件信息管理系统与沟通机制以及加强政府对不当经济行为的规范与技术监管的优化对策。并力求通过对策提升突发公共卫生事件的处置效果。
一、相关概念界定与理论概述
（一）相关概念界定
1.突发公共卫生事件
突发事件是一个较为通俗的概念。但在不同地域和时期，它的内涵和外延是不同的。可以从广义与狭义、国外与国内两个维度进行剖析。
突发事件的广义层面的概念是指突然发生的，在组织与个人的计划之外的，对于组织和个人的利益可能产生威胁和损害的事件。[20]或者指发生的较为突然的事件，其发生的速度和情况在意料之外，难以应对，必须要采取措施进行处置的事件。[21]突发公共卫生事件狭义的概念是指的是在一定区域内发生的较为突然的，产生的负面影响较大的，并且会对个人的生命财产安全、组织以及社会的稳定造成威胁的事件。[22]或者指在意外情况下突然发生的敏感事件或重大事件。
目前，国内外对突发事件的理解大同小异。国际上对于突发事件的划分为四个级别：突发事件、复杂突发事件、危机以及灾难。美国国土安全部对于突发事件定义为：突发事件是一种由于人为原因或自然原因发生的，需要对之紧急地加以处置和应对的事件。这一类事件范围较广，包含空难、地震、飓风、龙卷风、热带风暴、洪水、恐怖主义袭击、荒野和城区火灾、紧急事态、危险物质泄露、核事故、与战争相关的灾难、公共卫生与医疗紧急事件等重大灾难，以及其他急需应对的事件。英国的《英国政府关于鉴别突发事件的意见》中将突发事件定义为，使公民的生命健康、财产安全和生活环境受到威胁的事件。
我国于 2007 年 8 月召开第十届全国人民代表大会常委会第二十九次会议，会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，法律中将突发事件的概念定义为：突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。这一概念是目前我国对于突发事件的概念界定较为权威的一个概念，在这部法律中对四个要件加以明确，同时把事件分为四个基本的类别。[24]本文定义突发事件的概念为：突发事件指发生突然的，同时可能存在威胁的，公共卫生、自然灾害、事故灾难和社会安全领域中的紧急状况的总括，这类事件需要在短时间内迅速做出决策和反应，这类事件的产生可能受自然因素、社会因素和人为因素的影响。
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（二）理论基础
1.公共危机管理理论
危机的定义指的是对社会的稳定运行状况造成威胁的情况，通常由事件引发。危机的范围较广，包含自然灾害，例如地震、洪水等，也包含人为原因导致的事件，例如恐怖袭击事件。
美国的政治学家赫尔曼（Hermann）提出危机是指一种特定的状况下，事件的主体目标由于可能受到危害性的影响，但又因为反应时间有限而导致的在意料之外的情况。劳伦斯·巴顿提出危机是指可能会引发不良影响的难以确定的事件。[32]伊恩在《危机防范与对策》中提出了危机管理的模型，强调从应急方案、机制、风险承担者、管理系统这几个因素入手，用全面的眼光和视角看待突发事件管理问题。[33]经过梳理，发现学界对于危机的看法为，危机是指一种具有不确定性质的事件，其影响并非完全是负面的，有时也存在一些正面的影响。
危机管理理论由美国学者提出，该理论是在核问题爆发后出现的。公共危机管理是通过一定的机制和手段，运用适当的应对措施，使社会维持稳定的状态。罗伯特·吉尔指出了危机管理的目标，就是将事件带来的负面影响尽量减少。而公共危机的管理活动即为对突然发生的、具有较大不确定性的事件管理和处置，为政府部门的日常管理工作提供额外的保障。为了提高危机事件的处置效率，应该对预案进行及时建立，同时采取相应手段。在危机的预防阶段和处置阶段，公共危机管理发挥着积极作用，公共危机管理作为一个较全面的体系，需要政府部门本着维持稳定性的原则，进行全过程的、综合性的治理。
国内学者对于突发事件的危机管理理论主要分为不同学科的研究领域，从应急管理机制、应急预案建设、应急评估几个方面对理论进行分析。国内学者主要将其分为两种方向：其一是使用公共危机管理的概念；其二是以政府危机管理为角度，准确把握政府在危机管理中的主体地位，以此明确政府在处置过程中的引导作用。这是我国使用理论的两个基本方向。
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二、突发公共卫生事件中危机处置的典型案例分析
（一）突发公共卫生事件的概述
1.山东问题疫苗事件的概述
2016 年 2 月 2 日，山东省的疫苗事件由济南市警方通报。随后的 2 月 3 日，山东省省内的各类媒体开始相继在各大版面刊登了报道，并针对事件性质予以评价，一方面说明了问题疫苗对于病人健康的危害，另一方面说明了涉事的主要人员如何在其中获取暴利。接下来的近一个多月的时间里相关报道开始减少，这时危机的状况对于公共秩序和公众还没有形成较大的影响。3 月 18 日，一篇报道将事件拉入群众视野，文中赫然写道：“这是在杀人！”，社会公众开始把焦点聚焦在问题疫苗事件上，公众对于疫苗的情绪开始出现恐慌。
报道说明了整件事情的经过，原来从 2009 年来，涉事人员庞某与她的女儿孙某一直在进行非法经营，涉事人员以非法渠道购入 20 多种成人及儿童疫苗，非法的经营者在不符合冷藏条件的情况下，将问题疫苗运送到除山东外共 18 个省市，涉事的非法资金大约 5.7 亿元。据济南市的警方说，这些问题疫苗是生产于正规的疫苗生产厂家，但是由于没有按照疫苗规定的 2℃-8℃将疫苗合理冷藏储存和运输，所以在患者接种时是存在危险的，如果患者在需要接种狂犬病疫苗时接种了此类问题疫苗，将会有可能无效免疫，患者很有可能感染狂犬病死亡。另一种情况就是疫苗在运输和储存中无法确定其是否有被污染或变质情况，这可能会使接种患者产生各种不良反应。当务之急是将问题疫苗的流向进行精确地统计并及时召回问题疫苗，但问题是经由庞某和孙某售出的疫苗无法精确统计。截止 3 月 18 日，山东省已经向全国近 20 个省市发出协查函，认真对问题疫苗的流向和注射情况进行调查。
3 月 18 日，国家食品药品监督管理总局发布了《食品药品监管总局责成山东省食品药品监督管理局会同公安和卫生部门采取有力措施迅速处置非法经营疫苗问题》的声明。国家食品药品监督管理总局在此声明中，关于疫苗问题进行了说明，要求各主管单位和部门在遵照相关规定的前提下，积极高效对事件进行应急处置，将问题疫苗情况彻底调查并做好信息公开，涉案人员将依法处理。李克强总理随后对于此次的非法经营疫苗事件作出了批示，国务院对成立调查组、专家委员会和工作督查组提出要求。党中央及国务院领导要求针对此次事件建立联合工作机制，由上述三个部门协同并合作。食品药品监督管理总局与公安部联合彻查涉及问题疫苗省市的疫苗流向问题和患者接种情况，调查的过程公开化、透明化，对涉及问题疫苗一案的涉案人员依法严肃处理，一定要尽最大努力对人民群众的生命财产安全进行保障。
表 1 山东问题疫苗事件处置流程表
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（二）山东问题疫苗事件与长生问题疫苗事件的处置流程阶段分析
山东问题疫苗事件与长生问题疫苗事件同属于突发公共卫生事件，均涉及疫苗问题的处置，可以从处置流程角度对两个事件进行分析。
1.监测和预警环节
在疫苗事件的监测和预警环节中，主要内容就是对疫苗企业和卫生部门的监督。包括政府及卫生部门定期或不定期对疫苗生产企业进行抽查，多主体监督疫苗生产企业及卫生部门，并发现问题及时预警。
在山东问题疫苗事件和长生问题疫苗事件中，可以发现，处置流程中的事前阶段发挥的作用较少，而具体解决问题的阶段主要在事中和事后。两次事件基本都是在先期处置阶段才得到初步的处置和应对。
2.先期处置和评估阶段
在突发公共卫生事件的先期处置与评估阶段，包含几个方面的工作内容：针对事件的情况进行应急处置控制；随时将事态发展情况向上级报告或进行横向沟通；评估事件的影响范围。在山东问题疫苗事件与长生问题疫苗事件中，国家药监部门和涉事的省级卫生部门之间的调查配合较为得当，虽然存在一定的滞后性，但对于事件的先期处置和应对的进展起了推动作用。
在山东问题疫苗事件中，2016 年 3 月 18 日，国家食药监局表示了对山东问题疫苗事件的重视，责令山东食药监局与其他相关部门联动，并对疫苗的情况展开全面调查，并及时将疫苗事件的发展及处置情况向公众进行公告。除此之外，各省针对问题疫苗事件进行联动，第一时间展开排查。河南省食品药品监督管理局积极联动山东相关单位，对全省范围内的城市及以下地区进行彻底的排查，尽全力将此次问题疫苗事件的消极影响降低，排查结果显示未出现由此次事件所引发的卫生事件。广东省食药监局也积极开展疫苗的排查工作，联系国家食药监局，并调查问题疫苗在省内的销售地点及流向。2016年 3 月 18 日，安徽省食品药品监督管理局也积极联动山东相关单位，根据山东问题疫苗的批号等基本信息，积极核查省内所有疫苗的销售与流向情况，调查结果为：省内未出现问题疫苗引发的卫生事件。四川省食品药品监督管理局与卫计委十分重视此次事件，针对此次问题疫苗事件迅速进行省内检查，对于省内的筛查及时信息公开。
表 3：突发公共卫生事件处置流
