本文是一篇行政管理论文，本文通过问卷调查、采集样本等形式，重点分析了静安区临汾路街道社区卫生服务中心安宁疗护病房联动机制中存在不足之处的原因：传统思想的束缚、政府本身基础工作的不足、国家基础资源匮乏等。同时归纳分析国外和地区联动机制的执行特点，总结出适合有效提升殡葬服务与临终关怀服务联动机制实施的经验。并对完善静安区临汾路街道社区卫生服务中心安宁疗护病房联动机制提出了对策与建议：加快法制化建设、加固信息化建设、加速社会化建设、加强各类人才培养。
1 绪论
1.1 研究背景
2019 年 4 月 2 日，第十四次全国民政会议在北京召开。习近平总书记对民政工作作出重要指示。习近平强调：“近年来，民政系统认真贯彻中央决策部署，革弊鼎新、攻坚克难，各项事业取得新进展，有力服务了改革发展稳定大局。民政工作关系民生、连着民心，是社会建设的兜底性、基础性工作。各级党委和政府要坚持以人民为中心，加强对民政工作的领导，增强基层民政服务能力，推动民政事业持续健康发展。各级民政部门要加强党的建设，坚持改革创新，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等职责，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献”①。
2019 年 10 月 31 日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议胜利闭幕。会议再次对民政工作提出相关要求。全会提出，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活。满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。
中共中央一年内，至少两次在最高级别会议中强调民政工作的重要性，并对民政工作作出全面部署，民政工作的重要性不言而喻。作为民政事业重要两环的养老服务和殡葬服务，更是关系着人民人生终点站的大事。开展好殡葬服务与临终关怀服务联动机制工作正是践行“民政为民，民政爱民”的有力体现，更是落实以习近平同志为核心的党中央对民政工作重要指示精神的实际行动。
也是在 2019 年，笔者加入了上海市民政局殡葬系统，成为了一名民政新人。在之后的一年里，笔者从理论基础开始慢慢学习。除了日常工作的操作流程，民政及殡葬领域的相关知识亦是从头开始，逐步涉及。加之平时在一线岗位的所见所闻，越发让人觉得殡葬事业对于民政兜底工作的意义所在。做好殡葬，就是做好传统，也是传承精神，更是发扬文化。对于国家而言，做好殡葬工作是守护中华五千年历史文明的一个重要标志。
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1.2 研究意义
养老和殡葬即分开、独立，又有着千丝万缕的关系，研究它们两者本身或者它们两者内在运转体系的联系有助于更好完成民政事业开展养老和殡葬的相关工作。他们各自独立时，是两个复杂而庞大的系统。每一个都能成为研究的课题方向，且探讨角度多样，研究成果丰富。不过，人类的生命过程又决定了民政工作中的养老服务和殡葬服务有着密切的联系。两个服务体系协同发展是未来民政改革的必然趋势。基于目前我国尚处于政府职能转变、政府机构精简的起步阶段这一现实，若现在就夸夸其谈这两个庞大系统之间的协同联动为时尚早，且改革还有很多路要走，时机也未成熟。不如，先从研究养老最终端的临终关怀和殡葬最始端的殡葬服务开始，探讨政府在民政工作中，如何建立殡葬服务与临终关怀服务之间的联动机制，为老人生命最后一站提供更好的服务。
本论文将在总结、归纳现有学术成果的前提下，通过结合公共管理相关知识，用理论指导实践，以静安区临汾路街道社区卫生服务中心为例，了解其安宁疗护病房中殡葬服务与临终关怀服务两方面的工作实际，分析研究目前临汾路街道社区卫生服务中心安宁疗护病房施行殡葬服务与临终关怀服务联动机制（以下简称“联动机制”）存在的问题和难点，结合国内外经验教训，就如何建立联动机制、创新城市殡葬服务管理机制、提升城市养老管理水平进行相关研究。并提出实现联动工作模式的条件和措施，探索临终关怀老人家庭提前与殡葬服务建立联系的优势，展望生命文化先行的光明未来。由此，以提升养老服务与殡葬服务工作效能为目标，做好全心全意为人民服务的“孺子牛”。
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2 基本概念、理论及调查样本
2.1 概念界定
本节将对“殡葬服务”、“临终关怀”以及本文研究的“联动机制”做简单说明。
2.1.1 殡葬服务
“对生死的理解是一把钥匙，所有关于自我、世界、存在的理解只能通过这把钥匙来开启”，人类的殡葬服务也是如此。
殡葬，亦称丧葬。其含义是“泛指人们对死者遗体进行处理的方式与礼仪”。人类有历史文明以来，由于时期、社会制度、宗教信仰和自然环境的不同，每个国家和民族的殡葬活动也不同。但是，从总体上看，它有人类共性、民族性、传承性、变异性五个特征①。 那何谓殡葬服务？殡葬服务就是通过劳务服务和提供物化劳动的物来满足人们的丧葬消费需求，并获得好的社会效益和经济效益，也是殡葬单位的根本任务目的。殡葬服务是政府执政能力的直接体现，与人民群众的切身利益直接关联。从经济学角度看，大凡有殡葬活动的地方，就会有殡葬服务的需求。但是，它也具有公共产品的特点——非竞争性和非排他性。因为，其一，殡葬单位是一种公众共同享用其建设环境、服务质量、各种产品等的公共资源。其二，由于殡葬服务的提供者与消费者之间存在的信息不对称，这些因素决定了必须把殡葬单位服务和产品作为公共产品。
殡葬服务大致可分为两类：一是遗体(及骨灰)处理服务；二是礼仪服务。前者，在各大殡仪馆中，表现为遗体的保存、遗体沐浴、防腐、整容、美容及火化等，这些都是以遗体为中心的服务，包括骨灰。后者是礼仪服务，在各种“礼”（殡礼、葬礼、祭礼等）中，都在运用不同的“仪”，来表达对逝者的哀悼、缅怀、感恩以及敬仰之心。鉴于服务对象的特殊性，因此也应充分认识到殡葬服务的特殊性。值得注意的是，现代殡葬服务尚处在“死有所葬”的遗体(骨灰)处理层面上，文化服务意识仍十分薄弱②。
图 1 联动机制人物关系图
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2.2 相关理论基础
2.2.1 “新公共管理”理论
“新公共管理”出自著名经济学家和公共管理理论家简·莱恩上世纪 80 年代所著作的《新公共管理理论》一书。上世纪 60 年代，一场行政改革运动在西方发达国家兴起，即新公共管理运动。这场运动最直接的原因在于传统公共行政模式在新的时代背景下已难以适应经济社会发展的需要。由此，孕育出了“新公共管理”理论。
“新公共管理”理论中的一个重要内容是强调以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。这完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。“新公共管理”关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在“新公共管理”理论看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。
“新公共管理”理论对于殡葬服务与临终关怀服务联动机制的研究有着极其重要的理论研究基础。第一，理念相同，同为“以人为本”，把“顾客”——公民的满意作为服务最重要的目标。第二，媒介相同，都是通过公共产品提供公共服务来满足“顾客”需求。第三，绩效标准相同，皆是以“顾客”的评价作为高质量高效率政府的标准。
图 4 样本人员分布情况
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3 上海市联动机制实施现状——以静安区临汾路街道社区卫生服务中心安宁疗护病房为例 ............... 21
3.1 中心安宁疗护病房运行现状.................................. 21
3.1.1 机构设置及运行制度 .................................. 21
3.1.2 联动机制实施现状 ........................ 23
4 殡葬服务与临终关怀服务联动问题产生的原因及分析 ............................. 36
4.1 中国传统的束缚 .................................... 36
4.1.1 谈“死”色变深入人心 ................................. 36
4.1.2 邻避效应影响严重 ...................... 38
5 国外或地区相关经验总结、借鉴及启示 ................................... 54
5.1 英国——临终关怀发源地的先进思想 ................................. 54
5.1.1 护理理念............................... 54
5.1.2 全民参与..........................
