本文是一篇行政管理论文，本文主要以上海城市建筑垃圾处置为切入点，通过梳理上海建筑垃圾处置现状，分析主要短板为处置能力不足、处置过程薄弱、处置效果不明显及处置设施建设滞后。究其原因，主要在于治理理念上重监管轻服务、治理体系上重牵头轻协同、治理流程上重结果轻过程、治理制度上重制度轻细则等。
第一章 绪论
一、研究背景及意认
（一）研究背景
历经改革开放四十年，新时代基于长三角一体化发展的国家战略及上海2035总规明确的建设全球卓越城市、令人向往的创新之城、人文之城、生态之城的愿景目标，当前上海已由大拆大建进入存量更新的新时期。2019年7月1日，被称为“史上最严”的《上海市生活垃圾管理条例》正式实施，近两年来，通过政府和市民共同推动，全城动员，生活垃圾分类治理工作深入人心，已进入常态化、规范化。自2019年以来，在住建部对46个试点城市垃圾分类考核中，连续排名第一。
随着上海城市化进程的快速推进，与如火如荼的生活垃圾（约1100万吨/年）治理相比，体量更大、存量更多、治理难度更高的建筑垃圾（约1300万吨/年），如何及时有效加强治理，将是新时代政府在城市治理方面面临的重要挑战之一。
1.城市建筑垃圾产出尚处持续增长阶段。近年来伴随着上海区域协调联动、城市更新、旧城改造、大居建设、五违四必、工业减量化、农民集中居住、和美宅基创建等众多重大项目及民生工程集聚，对各类基础设施的更新及建设提出更高的配套要求，一段时期内上海城市建筑垃圾仍将处持续增长态势。
2.存量建筑垃圾尚未有效消纳。据相关数据显示，1我国每年因新建、拆除、装修等产生的建筑垃圾约15.5亿-24亿吨，现建筑垃圾主要依靠直接填埋，利用率不足5%，远低于欧盟（90%）、日本（97%）等国家和地区。
根据建筑行业基本测算，每产生1万吨建筑垃圾，至少需要1亩土地堆放。如建筑垃圾无法实现高效率的资源化利用，每年我国需提供20多万亩土地用来堆放建筑垃圾，对于极其紧缺的土地资源将造成极大浪费。同时建筑垃圾露天堆放存在环境污染、安全隐患突出等诸多问题。
3.目前上海建筑垃圾处置的现状短板。近年来上海在推进建筑垃圾处置方面积累了一定的经验，社会和生态效益开始显现。同时我们也关注到目前上海依然面临着城市建筑垃圾处置难题。根据2019年公开数据，上海建筑垃圾（包括工程渣土和工程泥浆）产生量约7000万吨，相当于生活垃圾的7倍，而资源化利用率仅40%，绝大部分仍需通过填埋方式进行处置，如何解决建筑垃圾产量大、资源化利用率低的问题，直接考验着政府的治理能力和精细化管理水平。
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二、国内外研究综述
在中国知网收录的中文文献中，截止2021年4月底，共收录历年各高校学位论文146篇，发文量较少。2004-2012年，每年建筑垃圾处置类学位论文6篇左右，2013年-2019年，每年约12-19篇，总体有缓慢增长趋势。同时通过网络检索发现，近年来各类网络媒体、报刊杂志等对建筑垃圾资源化利用则呈现较高的关注度，相关案例报道信息较多，知网上收录各类期刊、报纸信息1383篇。已出版的相关专业技术、政策等书籍，如《建筑垃圾处理与资源化》、《建筑垃圾资源化利用城市管理政策研究》等纳入参考。
（一）国内研究综述
关于建筑垃圾处置的对策研究，目前国内专家学者研究方向包括：一是国内外城市建筑垃圾处置的政策比较研究；二是国内城市建筑垃圾处置的发展策略研究。总体而言，鉴于建筑垃圾处置流程之复杂、主体之多元、专业度较高等原因，与之相关的整体性治理研究成果相对较少。近十年知网收录相关硕博士论文百余篇，不足生活垃圾处置研究成果的1/10。
1.建筑垃圾垃圾处置的政策比较研究
孙继成、焦素芳学者从建筑垃圾处置的观念、法律、分类、政策、标准、监管、全寿命周期等方面，对国内外建筑垃圾资源化利用进行综合比较。发达国家目前已普遍实行“建筑垃圾源头消减策略”，当前国内相关政策多为宏观指导，需进一步完善落地细则；标准相对零散，未成体系；建筑垃圾再生产品的品质难以鉴定；监管方面多头管理等不足。
施锦文、李博文学者通过回顾日本100多年垃圾回收再利用的历史渊源，梳理1+2+6法律体系的形成发展脉络及主要内涵，同时阐述日本建筑垃圾回收再利用流程（分解回收环节、再资源化环节）及具体措施（准入许可证、公共建筑绿色采购、建筑垃圾传票制度）。与之相比，中国从20世纪80—90年代开始涉足建筑垃圾处理，相关法律法规和政策规定过于笼统和分散，同时尚未形成完善的建筑垃圾回收处理体系。
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第二章 上海市建筑垃圾处置的现状
一、 处置现状
（一）建筑垃圾产量及趋势
建筑垃圾的产生与城市经济社会发展密切相关，为全面提升建筑垃圾全过程管理水平，2018年3月住建部在北京、上海等35个城市（区）开展建筑垃圾处置试点。上海随即因地制宜开展建筑垃圾处置，两年多来积累了一定创新治理经验，同时因启动治理周期短，尚存在一定短板。故本文以上海市作为研究对象，分析目前我国大中城市建筑垃圾处置的普遍现状。
近些年，上海市城市综合环境整治工作持续推进，“五违四必”整治在全市范围开展，各类建筑垃圾大量产生，运输、处置环节面临巨大压力。为了解目前本市建筑垃圾处置情况，现从处置成效、治理理念、体制机制、基本流程、法律法规、基础设施建设等方面进行综合梳理。
图2-1 2010-2018年上海市GDP、建筑业总产值统计 数据来源：市统计局网站
如图2-1，根据上海统计网站数据统计，2017年上海生产总值突破3万亿元。从2012年到2018年，上海GDP年平均GDP增长6%以上。其中建筑业总产值占全市生产总值约20%，2012至2018年，建筑业总产值增长2269亿，增速47%，作为上海生产总值重要组成，助推地区经济稳步发展。同时根据2019年上海市统计年鉴，截止2018年底，全市土地总面积6340.5平方公里，常住人口2423万，全年房屋施工面积14672万平方米，房屋竣工面积7886万平方米。2012年起，工程渣土纳入建筑垃圾统计范畴。2018年全市垃圾产生量8614万吨，其中建筑垃圾（包括工程渣土和工程泥浆）7630万吨。即每1吨垃圾，其中89%为建筑垃圾。
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二、治理理念
根据《上海市建筑垃圾处理管理规定》，本市建筑垃圾处理实行减量化、资源化、无害化和“谁产生、谁承担处理责任”的原则，基本与国际、国内主要城市普遍施行理念一致。同时“三化原则”在2020年4月29日全国人民代表大会常务委员会修订通过的《中华人民共和国固体废弃物环境防治法》中，首次以法律形式予以明确。
为加强建筑垃圾运输管理，2016年7月起，本市产生的各类建筑垃圾不得外运，必须在本市范围内进行消纳处置。本市目前执行“中心城区统筹、郊区自行处理”的建筑垃圾处置原则。为解决建筑垃圾末端出路，实施属地分类消纳措施，在市政府牵头协调下，结合围海造地、填土造林，确定了南汇东滩N1库区、浦东机场3号围区等作为本市工程渣土和拆房垃圾应急消纳卸点，崇明横沙圈围作为泥浆应急消纳卸点，奉贤柘林塘作为装修垃圾应急消纳点。
受用地限制、成本等因素，部分区域出现违规消纳处置。如2019年，全市共发现23处建筑垃圾非正规堆点。
1.领导小组统筹协调。如图2-4，2018年2月，为进一步保障本市建筑垃圾规范安全运输和平稳有序消纳，推进建筑垃圾资源化利用，在原先由市住建委、市交通委、市绿化市容局、市交警总队、市城管执法局等部门组成的市建筑渣土整治领导小组基础上，将其职能并入城市综合管理领导推进小组，后调整为市城市管理精细化工作推进领导小组，下设办公室（设在市住建委）。精细化领导小组组长由分管副市长担任组成，市政府副秘书长担任常务副组长，市住建委主要领导担任副组长，成员包括市各职能部门及各区分管副区长等。
图2-4 上海市建筑垃圾管理领导小组组织架构
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第三章上海建筑垃圾处置短板及原因分析............................... 19
一、主要短板............................. 19
（一）处置能力不足............................ 19
（二）处置过程薄弱............................... 19
第四章国内外城市建筑垃圾相关处置经验............................... 28
一、治理理念............................ 28
（一）“四化”治理理念.................... 28
（二）“延伸生产者责任”理念................................. 28
第五章上海市建筑垃圾处置的对策建议................................. 33
一、提升建筑垃圾整体性治理理念体系............................... 33
（一）树立整体性治理理念..................... 33
（二）深化全周期治理理念..................................... 34
第五章上海市建筑垃圾处置的对策建议
一、提升建筑垃圾整体性治理理念体系
相对于制定具体政策，治理理念（即城市治理的逻辑思维）直接决定城市治理的走向，对于后续配套的方式方法均有重大影响。传统“碎片化”管理容易出现各自为政及管理断层，形成治理瓶颈，无法实现全过程闭环管
