本文是一篇行政管理论文，本文首先从中小学校外营利性在线教育相关法律法规和政策文件入手，整理发现当前对于中小学校外营利性在线教育的法律性质与法律责任并没有做出明确的规定，这在一定程度上决定着后续的监管成效；而且在与 X 省教育厅工作人员沟通了解到在资质审核、宣传广告内容、师资情况、教学内容与教学质量以及费用管理等方面的监管存在一些问题，这与相关法律法规不完善、监管部门缺乏协同、缺乏科学化的监管方式、监管队伍建设不健全以及政府对社会参与引导不足密不可分。
一、 相关概念阐述及理论基础
（一） 相关概念阐述
1. 在线教育
有关在线教育的界定，不同的学者提出了不同的观点。21 世纪初，程智对在线教育、网络教育等相关概念进行了较为全面地分析和比较，他认为在线教育是在网络教育的环境下，充分发挥网络资源优势，为老师和学生提供教学环境，开展以学习者为中心的非面授教学活动。程智强调“在线教育过程是一个以学习者为中心的学习过程”，并且教师与学生处于分离的状态[26]。随着互联网技术的发展和移动终端的推广，在线教育已经不再是教师与学生相互分离的状态，而是教师和学生双方在网络环境下进行双向互动教学的过程。在线教育开拓者、加拿大西蒙弗雷泽大学教授 Linda Harasim 博士在接受采访中提到，在线教育分为三种教育模式：在线协作学习，在线远程学习和在线课件、慕课，每个模式都有各自的理论体系[27]。Linda Harasim 博士对于在线教育的解读实际上是将在线教育进行了分类，其中提到每种模式的历史根源、理论和教学法都不一样，对于教育质量具有直接地影响。此外，李明瑶以大数据时代为背景提出在线教育是以互联网技术为依托，将教育活动与网络技术结合起来，通过互联网向学生传输各类学习资料，促使师生积极互动的教育模式[28]。李明瑶更加强调在线教育中学生积极主动参与，符合新课程标准下发挥学生主体作用的要求。
因此，在线教育，也称远程教育、网络教育、“互联网+”教育等①，主要以直播或录播课程的形式借助网络平台进行线上教育的一种形式，也可以说老师和学生以网络平台为中介，实现知识的交流与传播。在线教育涵盖多个领域：学前教育、中小学教育、高等教育、职业资格考试、语言培训、出国留学、素质教育等[29]。在线教育与传统教育的区别在于，突破时间与空间的限制，内容丰富多样。在线教育具有便利性（5Any）②、全面性、快速性、及时性、交流性以及互动性的特点[30]。
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（二） 理论基础
1. 教育公益性理论
教育公益性的实现，一方面要求教育活动要在法律法规规定的范围内进行，另一方面要求所有受教育者在接受教育过程中应该产生正外部性影响，实现社会共同的利益，在促进个人发展的基础上推动社会的进步。因此政府为促进教育公益性的实现，有必要对中小学校外营利性在线教育进行监管。
对于教育公益性的研究首先要追溯到公共利益的研究上。埃米特•雷德福认为“为共同且持久的利益而行动的行政官员是公共利益得以实现的必要保证，而且真正的危险是政府委员会没有重视组织中弱者的利益、普通百姓的共同利益以及人们未来的利益”[34]。因此，埃米特•雷德福提出人们长期的共同利益是公共利益。登哈特夫妇认为公共利益不应该理解为个人自我利益的聚合，而应该是“超越自身的利益进而发现共同利益”，并按照共同的利益行事[35]。因此，笔者认为公共利益可以理解为共同的利益。基于对公共利益的理解，教育公益性也应该理解为共同的利益。
我国有关教育公益性的研究最早出现在 20 世纪 90 年代左右，这源于 20 世纪 90 年代以前我国采用计划经济体制。包括教育在内的一切产品都由政府有计划的统一提供给人民群众，人民群众享受免费的教育。这也正是传统教育公益性理念地起源。90 年代以来，随着社会主义市场经济体制开始实行，“社会关系和利益关系都发生了巨大的变化，冲击了传统意义上的教育公益性理念，因此有关教育公益性的研究受到了学者们的广泛关注”[36]。
有关教育公益性的界定，学者们从不同的角度提出各自的观点。杨德光、张兴基于公共产品理论提出“教育公益性是教育必须符合社会的公共利益，具有为社会服务的公共职能”[37]。邢永富基于知识经济理论提出教育公益性是“教育所提供的产品或服务只能由人们共同拥有和使用”，公益性是教育的客观属性[38]。曹淑江基于教育外部性提出教育公益性一方面可以理解为“教育服务的外部性”，另一方面可以理解为“人人享有受教育的权利”，由于公民接受教育会产生很大的外部性，政府有必要进行教育投资来支持国家教育事业的发展[39]。基于对上述观点的学习和理解，笔者认为教育公益性应该满足两个要求：一方面教育活动要在法律法规规定的范围内进行，另一方面所有受教育者在接受教育过程中应该产生正外部性，实现社会共同的利益，在促进个人发展的基础上推动社会的进步。
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二、 中小学校外营利性在线教育发展现状与政府监管现状分析
（一） 中小学校外营利性在线教育发展现状
1. 中小学校外营利性在线教育发展阶段
根据相关重要事件发生的时间节点，中小学校外营利性在线教育的发展阶段可以划分为两个阶段：20 世纪 90 年代到 2010 年（探索期），2010 年至今（快速发展期）[50]。第一阶段，1996 年 101 网校成立，成为首家中小学远程教育网站；2000 年，新东方网校正式上线。这一阶段的互联网教育形式主要以文本为主，用户体验一般。第二阶段，随着互联网技术的发展，移动终端的普及，中小学在线教育发展实现了质的飞跃。据艾瑞咨询公司发布的《2018 年中国中小学在线教育行业研究报告》显示，2012 年到 2022年中国中小学在线教育市场规模以每年高于 21%的增速在迅猛增长，截至 2022 年市场份额预计在 1503.4 亿元。如图 2 所示，中小学校外在线教育发展前景预期良好，预计未来会在校外教育培训行业中占据重要地位。
图 2 2012-2022 年中国中小学在线教育市场规模及增长率
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（二） 中小学校外营利性在线教育政府监管现状
由于信息不对称现象的存在，中小学校外营利性在线教育平台往往会处于优势地位，虚假宣传、课程质量差、培训老师资质不健全、拿钱跑路等问题随之出现。根据教育公益性理论，民办教育应该在法律法规规定的范围内运行，并且让所有受教育者在接受教育的过程中发挥正外部性。因此，政府作为市场秩序的维护者，为了促进教育公益性的实现，有必要为市场公平竞争创造必要的制度环境，建立和健全相关的法律法规制度，并监督其实施，以保证市场机制的正常运转。
1. 相关政策文件梳理
根据中小学校外培训机构（包含中小学校外营利性在线教育）相关政策颁布的时间可以将其划分为三个阶段，分别是：初步规范阶段（2000 年至 2008 年）；政策制定阶段（2008 年至 2017 年）；全面整治阶段（2018 年至今）。
（1） 初步规范阶段
改革开放以来，随着物质生活水平不断提高，人们对精神文化的需求也在不断递增。有关青少年学生校外活动场所的管理问题引起了人民政府和社会各界力量的高度重视。基于此，政府部门先后出台《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强青少年学生活动场所建设和管理工作的通知》《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》等文件。在初步规范阶段，可以看出政府在政策文本中开始提出“校外活动场所”“校外教育”等概念①，有关中小学校外培训（包含中小学校外营利性在线教育）的概念还没有被明确表示出来。
在这一阶段，政府加强了对青少年学生校外活动场所的规划与管理工作，重视校外活动与学校教育的相互衔接作用以及积极发挥校外活动场所的公益性。政府要求各地主管部门根据校外活动场所的不同类型，制定具体的管理标准，建立完整的考核评价体系，加大对青少年学生校外活动场所的规划与管理。这些文件对后期出台规范中小学校外培训（包括中小学校外营利性在线教育）的文件来说具有重要的借鉴意义。
图 6 有关“笃局打卡”的投诉
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三、 中小学校外营利性在线教育政府监管存在的问题及成因分析................29
（一） 中小学校外营利性在线教育政府监管存在的问题........................29
1. 资质监管不完善..........................29
2. 广告内容监管困难......................30
四、中小学校外营利性在线教育政府监管的对策建议...........................39
（一） 完善相关法律法规................................39
1. 明确中小学校外营利性在线教育法律性质和法律责任.......................39
2. 完善监管标准 提供监管依据.............................40
结语..................................50
四、中小学校外营利性在线教育政府监管的对策建议
（一） 完善相关法律法规
法律法规是政府管理国家的重要依据，完善相关的法律法规内容是政府有效监管的重要前提。因此在中小学校外营利性在线教育的监管过程中，应该首先考虑如何健全和完善相关法律法规，从而为政府监管做到“上有法可依，下有规可循”。
1. 明确中小学校外营利性在线教育法律性质和法律责任
中小学校外营利性在线教育的法律性
