本文是一篇行政管理论文，论文通过文献法对国内外政府推进普惠学前教育的研究现状进行梳理，做出研究述评。又通过访谈和问卷相结合的方法掌握了桂林市政府推进普惠学前教育服务的发展现状，目前桂林采取的基本措施有：持续推动实施第三、四期学前教育行动计划，出台“两补一扶”扶持政策，构建“两管一退”的幼儿园管理办法，施行“财务-社会-过程”监管管理机制。取得的成效有：提高了学前教育入园率、提升了办园质量、降低了教师流动率等三个方面。存在的问题有：政府推进普惠学前教育服务方式较传统，政府推进普惠学前教育服务过程中民间积极性不高，政府推进普惠学前教育服务城乡差异大，政府推进普惠学前教育服务监管效果不显著等问题。
一、绪论
（一）选题背景及意义
1.选题背景
普惠性学前教育作为基础教育领域必不可少的部分，业已成为国内学界乃至全球范围内热议的话题之一。近年来，政府出台大量的政策推进普惠性学前教育服务，在 21 世纪的第一个十年结束之时，国家《国家中长期教育改革与发展纲要(2010-2020)》中提出在公益性、普惠性的基础上，到 2020 年要实现幼儿在员人数四千万，三年毛入园率 75%的目标，创建政府主导、社会参与、公办和民办相结合的普惠性学前教育，这为政府发展普惠性学前教育服务奠定了政策基础；2016 年学前教育三年毛入园率达 77.4%[1],在该年份已然完成了《纲要》2020 年的远景目标。这次目标的超前完成，极大的激发了政府发展普惠学前教育的信心。2017 年，国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》提出让适龄儿童平等享受学前教育的机会，激励地方政府推进普惠性学前教育服务，引导企事业单位、民办幼儿园提供普惠性学前教育服务[2]。2020 年教育部颁布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》，学前教育法的颁布已是大势所趋[3]，这将为推进普惠学前教育提供保障。2020 年，全国普惠性幼儿园在校人数已超过四千万人，“普惠性幼儿园覆盖率达到84.74%，学前教育三年毛入学率达 85.2%”[4]。作为人生教育的基石，学前教育重要性不言而喻。多年以来，国家和政府通过增加学前教育财政支出，提升适龄儿童的受教育水平等举措为教育事业的均衡发展做出巨大的贡献，然而随着“全面二孩”政策的实施，公众对学前教育需求激增，供需矛盾仍然突出。
桂林市作为桂湘两省交界区域的政治、经济、文化、科技中心[5]，在学前教育问题上面临着供需矛盾突出的困境。近年来，为缓解这种供不应求、收费普遍较高的压力，桂林市政府积极推行普惠性学前教育服务，发展面向大众的且收费合理的普惠性服务的幼儿园，持续满足桂林市适龄儿童对于高质量普惠性学前教育的渴求，采取多样化的方法认真推进桂林市乡镇中心幼儿园的全覆盖工程，同时加大力度积极帮扶普惠性民办幼儿园，实现普惠性学前教育资源优化，按照对普惠性学前教育的学校进行财政补贴、星级奖励、“跟岗研学”等事项的帮扶，突破传统方式，推进普惠性学前教育服务方式，积极帮助具有相应资质的企事业单位乃至个人，为创办幼儿园疏通认定渠道，逐渐实现了以普惠性幼儿园为主体，民办与公办幼儿园协调发展的学前教育新局面，站在“十四五”的新征程、新起点之上研究桂林市政府推行普惠性学前教育服务具有重要的意义。
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（二）国内外研究综述
1.国内研究现状综述
关于普惠性学前教育服务学理性的研究。对于学理性的研究广泛分布于普惠性学前教育刚提出后的几年，该部分主要从内涵、理论基础、衡量标准等方面进行梳理。一是从内涵来看，学界早已对于普惠性学前教育的内涵做了大量的研究，大多从“普惠性”的概念入手，然后将普惠性与学前教育有机融合，组成普惠性学前教育的概念，在分析普惠性学前教育的过程中出现了普惠性幼儿园、普惠性民办幼儿园等派生概念，就这些派生概念的关系来看，普惠性民办幼儿园种属于普惠性幼儿园，这些派生概念和普惠性学前教育均包含在文章的研究范围之内。二是从理论基础与研究视角看，随着普惠性学前教育的发展，相关的研究理论和视角逐渐丰富和完善，具有代表性的研究理论有公共物品理论、服务型政府理论、委托-代理理论、教育公平理论等，研究角度主要有政府扶持角度、政府购买角度、政策执行角度、政府作用与职能角度等。三是从衡量和评价标准来看，普惠性学前教育服务包含着水平的因素，部分学者热衷对衡量和评价尺度进行研究。有学者认为，普惠性学前教育的衡量标准包含但不仅限于如下三方面：（1）儿童入园机会的公平性与均等性；（2）幼儿园的长期发展，优质的教育资源拥有量；（3）收费的合理性，教育质量的保障性[6]。赵彦俊(2013)认为普惠性幼儿园该从如下 4 条目满足:（1）幼儿园的规模，包括园舍面积、适龄儿童数量、班额等；（2）基础设施，包含教学与办公用房的数量、安全性等；（3）教师标准，主要包含教师数量和质量；（4）教育质量标准[7]。
关于政府推进普惠性学前教育内容的研究。关于普惠性学前教育内容的研究主要聚焦在四个方面：一是管理机制；二是保教质量；三是办园条件；四是师资力量。就管理机制而言，吕苹等(2013)认为，“普惠性民办幼儿园缺少地方政府的治理与具体指导，易导致多头重复管理和管办分开的境况”[8]从管理机制方面进行研究普惠性学前教育服务。就保教质量来看，保教质量是家长最关心的因素之一，学界涌现了大量对保教质量探索的研究成果，王声平(2017)认为，寓于普惠性学前教育服务的自身的保教系统，是按照学界长期关注的质量管理理论来搭建起来的，普惠性学前教育服务机构自身构建的增进适龄儿童的心理与身体发展的周密系统，此外，王教授也力图创建了这项系统的结构与框架，即学前教育的素质保障决策的系统是最高层次的目标，往下依次是执行机构、监督和评估机构、质量保障支撑机构。”就办园条件来看，主要对基础设施、园舍面积、教具等方面进行探讨。罗燕(2019)通过对陕西贫困山区的普惠性学前教育进行调研，发现秦巴区域的普惠性学前教育属于“节流”式的运转，通过降低基础设施标准、缩减经费开支等来维持运转，并提出“普惠性学前教育的办学规模、办学水平、软硬件的配套与当地的经济水平成正比”[9]。就师资队伍建设方面，师资力量是普惠性学前教育的支柱，是研究普惠性幼儿园的重要因素之一。徐兴林（2019）基于对山东省的实证研究，发现“普惠性民办园幼教的学历等级、教师资格证持有率普遍少于公办园老师，在教师性别、年龄、学历、职称等方面问题突出”[10]。
图 1 本文的研究框架图
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二、基本概念界定与理论概述
（一）基本概念界定
1.普惠性
“普惠性”（Generalized System of Preferences，GSP) 最初是一种产生于国际贸易中的关税制度，是指“发达国家从发展中国家或地区进口的制成品和半制成品时，采取非歧视、非互惠的关税优惠政策”[26]。随着时间的推移普惠性逐渐被运用到教育领域，学界普遍认为，“普惠性”实质上是教育公平在新的社会环境中的延展与细化。“普惠性”的意思有广泛性、公平性、优惠性，在学前教育意义上的“普惠性”，体现在以下方面:一是在保证质量的前提下扩大教育资源总量。尽可能保障全社会适龄儿童均等的享有高质量学前教育的机会；二是政府调控。政府通过学前教育资源的调控，在发达与落后地区、城市与乡村、公办和民办学前教育之间中找寻平衡点缩小差距，但并不是削峰填谷似的机械均衡，而是以保障质量为基础和前提的。可见，“普惠性”还折射出学前教育的广泛性与平价性的优越性。广泛性是指服务对象的广泛性，也即普惠性学前教育是面向全社会适龄儿童的；平价性是指入园费用的适中或优惠，但并不是因收费低而降低了办园质量。
2.学前教育
学前教育源自 19 世纪 30 年代欧洲的贵族社会，在当时德国人富卢裴尔在城市勃登兰堡创办了全球首家幼儿园。在教育学的分类体系下，学前教育有广、狭义的区别，所谓广义内涵是对出生至六岁年龄范围内的孩子所进行保、教、育的过程27；所谓狭义概念，是年龄划分的差异的基础上，将在儿童年龄上划为三岁周岁以下和三岁至六周岁两个相互衔接的阶段，是指针对三岁至六岁周岁范围内的孩子进行保、教、育的过程，由于受到人类成长规律的制约，三岁以下的孩子主要以家庭教育和家长看护为主。文章依据自身的选题背景和意义，主要围绕具有一定集中学习能力的适龄儿童及其依附关系展开的研究，所以本文认同学前教育是针对 3-6 周岁的适龄儿童进行的保育和教育过程。
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（二）基础理论概述
1.公共物品理论
“公共物品理论”又称“公共产品理论”，作为一项基本理论，在处理政府与市场之间的关系、政府基本职能的确定等方面发挥着重要的作用。公共选择学派的代表布坎南认为，“任何由集体或者社会集团决定，通过集体组织提供的物品和服务”[28]，这种观点具有一定的合理性，但是此种界定较为泛化。萨缪尔森认为，“与来自纯粹的私有物品效益不同，来自公共物品的效益涉及到对一个人以上的不可分割的外部消费效果”[29]。斯底格利茨认为，“公共物品能够被很多人同时使用，而它的供给成本不会随着人数的增加而上升，当排出任何个人对其分享，都要花费巨大的成本”[30]。 世界银行《1997 年世界发展报告：变革世界中的政府》中做了更为精简的阐述，写到“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物” [31]。
陈振明教授在世界银行定义的基础上，进一步认为，“公共物品是指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断以及收费困难的产品”[32]，被国内学界广泛引用。按照不同的视角，公共物品可划分为不同的类型。一是硬公共物品和软公共物品的划分
