本文是一篇行政管理论文，学界公认对旅游的定义是离开居住地前往异地进行游玩。但在社会上还有一个关于旅游更通俗、更广为流传的定义，“从自己待腻的地方到别人待腻的地方”，我觉得不应该再让这样的观点成为通识。通过旅游规划、公共服务与市场监管，旅游应该成为从自己喜欢的地方到别人也喜欢的地方。通过整体规划设计、根植文化内涵、加强旅游监管与服务，将旅游城市或乡村打造成一个可以慢下来生活，细细品味的地方，这便是旅游业公共管理的意义所在。尽管有诸多不足之处，还是希望本文的分析和论述，能够为昆明旅游市场监管提供一点思路，促进昆明旅游市场秩序的提升，期待昆明成为一个更加宜居宜旅的城市，提升游客与居民的幸福感。
第一章 旅游市场监管的理论视角
第一节 相关概念界定
一、旅游市场
旅游市场是旅游产品交换过程中发生的各种经济行为和经济关系的总和，包括现实的和潜在的旅游消费者。广义的旅游市场主体包括所有参与到旅游交易活动中的个人和组织，按经营行为可划分为投资主体、经营主体和消费主体。狭义的旅游市场主体主要指旅游市场经营主体，包括旅行社、旅游酒店、购物店、旅游汽车公司等。随着线上旅游交易的诞生，在线旅游平台也成为旅游市场主体。旅游市场客体是旅游经营者提供的旅游产品和服务。旅游市场客体的经营状况是旅游市场秩序的重要体现。旅游市场经营主体和旅游客体提供的旅游产品和服务是旅游市场监管的主要对象。
二、政府监管
政府监管理论于 20 世纪 80 年代开始引入中国。西方国家政府监管是在比较成熟的社会和市场基础上对市场机制的补充，中国则是从计划经济到市场监管的反向制度演进。①我国十六大首次将市场监管职能与经济调节、社会管理和公共服务一起作为政府的四大职能，监管职能成为政府的基本职能。王俊豪认为政府监管是政府基于公共利益目标，对微观市场主体采取的制约与激励行为。②政府职能转变与构建市场监管体系之间是相互依赖的③，转变政府职能有利于促进政府监管能力提升。“放管服”改革下的新型政府监管方式，通过减少对市场的直接控制，运用现代化监管工具重构政府和市场的关系。
因此政府监管的主要内涵可以归结为：政府监管的对象是市场各经济主体，主要针对的是市场的负外部性行为；政府监管的依据是国家法律法规以及规章制度；政府监管的手段有行政许可、行政处罚等法律手段，以及价格调控等经济手段和宣传教育手段；政府监管的方式有事前监管、事中监管和事后监管；政府监管的目的是解决市场失灵，实现特定政策目标和公共利益最大化。过度放任市场自由竞争也会导致市场秩序混乱、恶性竞争等行为，使市场交易变得不公正和低效率，通过政府监管规范市场秩序，可以保持市场公平竞争和健康运行。同时也应认识到政府监管的局限性和复杂性，政府监管应以发挥市场机制为前提，而不能替代市场主体功能。
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第二节 理论基础
一、市场失灵:政府监管的根源
只有在市场具有普遍性，所有商品和服务都可以通过市场交易，市场完全竞争与信息完全确定的状态下，市场才会像自由主义经济学派认为的那样无需通过政府干预就能解决一切问题。由于许多产品无法通过市场机制解决，导致市场不具有普遍性，从而市场机制无法解决所有问题。现实条件也不可能达到最佳公平与效率的帕累托最优，导致市场失灵。市场失灵是指市场无法有效配置资源，主要由垄断、外部性、公共物品和不完全信息四个方面造成的。
（一） 自然垄断
如果某种产品耗费的基础设施投资巨大，大规模生产可以大幅度降低成本，两个以上经营者在该市场上共同经营就难以获利,那么该行业可能会出现唯一的经营者，自然形成垄断。在某些特定行业过多的竞争只会降低效率，自然垄断反而会使行业的运营效率更高。但是由于缺少竞争，企业可能利用垄断地位提高商品价格获取高额利润，损害消费者权益。且垄断价格无法准确反映出产品的真正价值，影响资源配置效率，造成市场失灵。此时需要通过政府干预调整市场结构才能提高经济效率。
（二） 外部性
外部性是与交易双方无关的第三方承受的成本或收益，又称溢出效应，包括正外部性和负外部性两种。正外部性是交易外的第三方没有付出任何代价平白得到了收益，负外部性是交易外的第三方无辜承担了交易的成本。正外部性会造成私人不愿意提供这种产品导致供给不足，而由于获取收益却不用承担相应成本，使得大家争相提供负外部性产品导致供给过剩。如旅游市场上争相抢夺公共旅游资源，导致超出最大环境承载量，造成环境污染、资源破坏等问题。因此政府监管主要针对的是负外部性问题加以矫正。
图 1.1 旅游恶性循环图
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第二章 昆明旅游业发展及市场监管现状
第一节 昆明旅游发展现状
在旅游发展上，昆明有“春城”优越的气候条件，独特的高原风光，丰富的自然资源，多姿多彩的民族与历史文化，以及西部地区重要的交通枢纽和省会城市便利的交通优势，旅游发展一度走在全国前列，旅游业成为昆明重要的支柱型产业。
一、昆明旅游业概况
（一）区位人文环境
昆明是云南省会，位于云贵高原中部，地处中国西南边陲。市域面积 2.1万平方公里，辖 7 区 1 市 6 县 136 个乡镇（街道），总人口 726 万。有 3 个民族自治县、4 个民族乡、833 个少数民族聚居村，53 种民族成分，9 个世居少数民族。少数民族人口占全市总人口的 15.72%，民族地区占全市国土面积的 57%。多姿多彩的历史文化、民族文化、宗教文化、都市时尚文化、边疆异域文化相互交融，形成了昆明独特的文化气质。昆明地处低纬高原，是一座高原风光之城。地势北高南低，平均海拔 1850 米，三面环山，南濒滇池，多溶洞、溶岩地貌。受印度洋西南暖湿气流影响，年平均气温 16.5℃，夏无酷暑，冬无严寒，“天气常如二三月，花枝不断四时春”，享有“春城”“花都”的美誉。全市森林覆盖率为 50%，空气质量优良，动植物资源丰富，花卉产值全国第一，是亚洲最大的鲜切花产销中心。昆明具有独特的区位优势，是我国西部重要的综合交通枢纽，面向南亚东南亚开放的重要门户，“一带一路”的前沿阵地。拥有“七出省、五出境”公路网、“八出省、五出境”铁路网。
（二）旅游资源禀赋
昆明作为国际旅游城市，是集自然风光和民族风情为一体的四季皆宜的旅游胜地，是首批国家历史文化名城和首批中国优秀旅游城市，同时也是全国十大旅游热点城市。昆明有喀斯特地貌的典型代表石林风景区，是地球八大自然景观之一，被誉为“天下第一奇观”；有“高原明珠”之称的八百里广阔滇池沿湖分布着大观楼、西山、观音山、云南民族村、郑和公园等风景名胜，以及侧卧在滇池畔的“睡美人”西山；有“溶洞博物馆”之称云南最大的溶洞群景观九乡风景区；还有“天下第一汤”安宁温泉、“滇中第一高峰”轿子雪山、“滇中艺术极品”大理国经幢、“中国教育史上的奇迹”西南联大旧址、国家级重点保护文物云南陆军讲武堂等众多风景名胜与文物古迹。昆明共拥有 A 级以上景区 25 个，其中 4A 级以上 11 个。重点建设“一厅两带五区六节点”，推进全域旅游发展。
表 2.1 2020 年昆明市旅游行政处罚案件数量统计表
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第二节 昆明旅游市场综合监管现状
旅游市场监管主要有市场主导型、政府主导型、社会主导型和多元共治型四大监管模式。政府主导型是我国当前旅游市场监管的主要模式，与国家行政层次一致，自上而下分为国家、省、市、县四级监督主体。昆明在旅游监管中，以旅游市场监管综合调度指挥部及指挥中心为中枢统筹文旅工作，形成了以旅游市场监管综合调度指挥部为中心，以文化和旅游局为主管部门，以文化市场综合执法队伍为执法部门，公安、交通、工商、发改、网信等部门相互配合，行业协会等社会力量协同参与的旅游市场监管格局。昆明在政府主导型监管模式下，强调综合监管，构建了“1+3+N+1”旅游市场综合监管平台，整合行政资源，成立旅游市场秩序综合监管调度指挥中心全面监管旅游市场运行，打造智慧旅游监管体系。
一、昆明旅游市场综合监管主体
昆明旅游市场监管综合调度指挥部及指挥中心、昆明市文化和旅游局、昆明市文化市场综合执法队伍、相关政府部门以及旅游行业协会是昆明旅游市场的主要监管机构。
（一）昆明旅游市场监管综合调度指挥部
昆明旅游市场监管综合调度指挥部统筹全市旅游市场监管、综合整治等工作，市长担任总指挥，分管政法、公安、旅游的领导任副总指挥，全市 20 多个职能部门及各县区政府主要领导作为成员。指挥部在市文旅局设立旅游市场监管综合调度指挥中心，负责日常工作，抽调专门人员集中办公。通过各部门领导组成领导小组，在高位统筹下汇集信息，便于部门间更加紧密的开展联动工作，增强综合调度能力。
（二）昆明市文化和旅游局
昆明市文化和旅游局是昆明旅游市场监管工作的行政主管部门。1985 年昆明市开始设立旅游局，为了提高综合协调能力，2013 年更名为昆明市旅游发展委员会。为顺应国家机构改革，2018 年 5 月原旅游发展委员会和文化体育局合并为昆明市文化和旅游局，统筹文旅产业发展。文旅局设党组书记 1 名主持局党组全面工作，局长 1 名主持局行政全面工作，还设有副局长 5 名、纪检组长 1名以及调研员 2 名、副调研员 5 名协助书记、局长、副局长工作。市文旅局在旅游市场监管方面主要负责对旅行社资质、产品及从业人员的监管。通过开展旅游人才技能培训，指导旅游市场综合执法，维护市场秩序。
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第三章 昆明旅游市场综合监管存在的问题及原因分析.........................32
第一节 昆明旅游市场综合监管问题鸟瞰........................................... 32
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