本文是一篇行政管理论文，笔者从优化治理主体职能，提高公民参与意识和参与能力，健全制度和完善激励措施着手，提出创新乡村治理运行机制。并且，针对具体问题，笔者提出组建党总支、党支部、党小组的垂直管理模式，提出村委会、村民理事会、村民代表协同治理的网格化管理措施，这些对策是基于镇雄县实际情况提出的，具有可操作性，有利于保障公民参与乡村治理，解决乡村治理过程中公民参与不足的问题。
第一章 相关概念与理论基础
第一节 概念界定
一、乡村治理
乡村治理是治理概念的衍生或者说舶来品，它是 20 世纪 90 年代末由徐勇教授提出来的。他认为，乡村治理主要指人们运用公共权力对乡村社会的治理过程和绩效，通过一定权力的配置和运作对社会加以领导、管理和调节，从而达到一定目的的活动。①后来这一概念得到不同学者的阐述和补充，贺雪峰认为乡村治理是指村庄公共权力对社区公共事务的组织、管理与调控，从而实现乡村社会的有序发展。②俞可平认为乡村治理就是农村公共权威管理农村社区，增进社区公共利益的过程。③张厚安等学者则认为，村级治理是通过公共权力的配置与运作，对村域社会进行组织、管理和调控，从而达到一定目的的政治活动。④党国英认为乡村治理是以乡村基层政府为主导，以其他社会组织为载体，为乡村社会提供公共物品的过程。⑤孙柏瑛把地方治理定义为在一定的接近公民生活的多层次复合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的改革与发展过程。⑥权丽华认为，乡村治理，具体指的是乡镇党委、乡镇政府、村两委、乡村社会组织及各种社会力量等，通过良性的互动和共同运作，使乡村社会公共利益最大化的过程。
本文所研究的乡村治理范畴，是指乡镇范围内乡镇政府、村两委、村民小组等公共权力对区域内公共事务纵向以及横向的治理联系，治理主体多元，主要包括乡镇政府、村两委、村民小组组织、乡贤等，治理内容为区域内公共事务。在村一级，村民自治制度是村民依照《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称为<村组法>）的规定，直接选举村民委员会，实现自我管理、自我教育和自我服务的具有我国特色的基层民主制度，在我国的农村形成了“乡政村治”的治理格局。本文不局限于村民自治层面的研究，而是基于“乡政村治”的框架下，探讨基层行政机关、村民组织等农村公共权力对乡村社会进行组织、管理和调控的过程，这也契合农村自治、法治、德治相结合的乡村治理体系要求。
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第二节 理论基础
一、治理理论
治理的英文是“governance”，在古希腊语和古拉丁语中释义为操舵、控制和指导，在传统的神权和君权社会，“governance”“government”的释义相近，通常指权力主体的统治和操控行为。随着社会变迁，社会事务越来越复杂化，社会组织团体关系链交叉，政府组织和非政府组织、盈利团体和非营利组织、个人与社会、公私伙伴关系等已经超出了传统行政学范畴。自 1989 年世界银行提出“善治”概念后，“governance”便被赋予了与传统释义截然不同的全新概念，并被越来越多的国内外学者所关注。
詹姆斯·罗西瑙是全球治理理念的奠基者，其“分合论”被认为是全球治理理论的哲学基础，他在《没有政府的治理》中把“治理”定义为：一系列活动领域里的管理机制，他们虽然未得到正式授权，却能发挥有效作用，与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。①全球治理委员会把治理定义为：众多公共或私人的个体或机构处理共同事务的各种方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程，它包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种非政治的制度安排。
罗茨对治理提出不同的定义：“作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家消减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会网络协调”。③格里斯托克关于治理的观点体现在以下五个方面：“其一，治理意味着一系列来自政府却又不限于政府的社会公共机构，政府并不是国家唯一的权力中心；其二，治理意味着在国家和社会之间、公共部门和私人部门之间的界限和责任越来越模糊不清；其三，治理明确肯定了在涉及集体行动的各个公共机构之间存在着权力依赖；其四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；其五，治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威”。
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第二章 镇雄县乡村治理中公民参与内容与特点
第一节 镇雄县乡村治理中公民参与的主要内容
一、乡村行政性事务的建设和发展
最新修订的《村组法》于 2018 年年底通过，其中内容主要变化是村民委员会任期由每三年一届更改为每五年一届。首先，村民享有村级经济和社会事务的自治权，《村组法》总则中提到，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其次，村民参与农村行政性性事务最普遍的是行使选举权和被选举权，《村组法》第十三条规定年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，依照法律被剥夺政治权利的人除外。①再次，如果村民不满意村委会成员的表现，村民也依法享有罢免村委会成员的权力，但在国内此类案例较为少见。再次，村民可以参与制定村规民约，村规民约基于《村组法》授权，具有法律效力，它维系着乡村社会秩序。最后，村民委员会实行的是少数服从多数的民主原则，村民有权利和义务对乡镇政府部门以及村民委员会等行使监督权。
二、乡村经济事务的建设和发展
村民参与经济事务方面，相对来说比较积极，经济事务往往与村民有着直接利益关系，关乎着村民切身利益。例如，在扶贫政策方面，村民往往会积极配合相关政策措施的实施，并且会主动了解相关政策，提出自己面临的困难，争取相关优惠政策支持。在农村基础设施建设方面，随着经济条件的改善，乡村建设快速发展，村民会主动反映村里道路交通、基础用电和饮用水设施等供给不足问题，在能力条件范围内，村民会众筹解决村小组内基础设施供给问题。在村集体经济发展方面，村民也比较关心和关注，农村集体经济包括农村土地、森林、水资源等，在集体经济改革的推动下，农村集体经济不断发展和壮大，并出现新的运作管理模式，如农业合作社等性质的经济组织，往往村民参与比较积极。其它农村经济事务方面，村民参与也是比较频繁，比如外出务工优惠政策、农业产业支持政策和医疗保险政策等。
表 2.1 村民对村民自治制度的认知
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第二节 镇雄县乡村治理中公民参与特点描述
本次问卷采用简单分层再随机发放的方法，问卷共填写了 124 份，有效问卷 96 份，作答者不经思考答案全一致选项的视为无效问卷。本次问卷通过简单分层，在不同乡镇随机发放填写。在性别上，男性有 44 人，女性有 52 人；年龄分布上 18-30 岁 45 人，31-45 岁 31 人，46-60 岁 19 人，60 岁以上 1 人；文化程度上，初中以下 12 人，初中水平的 56 人，初中以上 28 人；被调查者的身份信息中，教师 8 人，村干部 4 人，党员人数只有 6 人。抽样样本中，男女比例相对均衡，年龄多数在 18 至 45 岁，文化水平多为初中文化，且多数是农民群众。
一、村民对村民自治制度的认知
基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，村民委员会是基层群众自治性组织。在问卷调查中，多达 75%的村民不了解我国《村组法》，只有 24%的人了解和听说过《村组法》；在是否清楚村党委和村民委员会的工作职责和工作范围选项中，43%的人不清楚，21%的人清楚，36%的人了解一些；在对村委会的性质的认知方面，46%的人认为村委会是政府部门，14%的人认为是事业单位，只有 33%的人认为它是村民自治组织；关于村委会干部的职务属于什么性质的问题，33%的人认为是公务员，26%的人认为是事业单位编制人员，36%的人认为是村民自治干部；在村干部是怎样产生的问题上，58%的人认为是村民选举产生的，36%的人认为是上级决定的。由此可知，村民对村民委员会认知偏差太大，对村民自治制度认知模糊。
表 2.2 村民对农村公共事务的认知
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第三章 镇雄县乡村治理中公民参与的实践经验及存在问题.....................20
第一节 镇雄县乡村治理中公民参与的具体实践经验.....................20
一、A 乡人民政府组织实施农业政策过程中公民参与状况.....................20
二、B 村村民委员会履行职责过程中公民参与状况.....................20
第四章 镇雄县乡村治理中公民参与问题的原因分析及案例经验借鉴..................30
第一节 镇雄
