本文是一篇行政管理论文，本文将哈尔滨市的营商环境作为重点研究对象，以相关理论概念为基础，分析目前优化营商环境背景下哈尔滨市服务型政府建设过程当中存在的问题，借鉴国内外服务型政府建设的经验，得出优化营商环境背景下哈尔滨市服务型政府建设的对策，以期为优化营商环境背景下哈尔滨市服务型政府建设提供些许建议。
1 绪论
1.1 研究的背景
20 世纪 70 年代末 80 年代初，新公共管理运动在西方多国家掀起了热潮。新公共管理运动兴起的原因主要有经济危机与政府失信。20 世纪 70 年代出现石油危机，经济的不景气使人们不再愿意缴纳重税，但社会的建设又需要大量的资金，需求与投入之间的差异是第一个矛盾。而此时西方政府因财政困难而在社会政策上失信于民，造成“信用赤字”的现象是第二个矛盾。两个矛盾相结合，促使西方政治学术界开始寻求新的管理方式以应对问题，新公共管理运动就此应运而生。新公共管理理论主张政府需要从原本的以政府为中心转换为以满足民众的需求为中心，这种观念的改变在之前是绝无仅有的。该举动也被称为政府职能再造、政府职能重塑，该观点的提出不仅影响了其他国家对政府职能的思考，同时也为后来其他国家建设服务型政府提供了大量的理论与现实借鉴。
2004 年 2 月，温家宝总理曾在“树立与落实正确科学发展观”专题研讨会上，与中央党校省部级主要领导干部研讨时，首次提出“服务型政府”的概念。随后，同年 3 月，温家宝总理就确立政府职能会议上明确提出“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府”的指示。2010 年 3 月 5 日在十一届全国人大三次会议上，温家宝总理作政府工作报告时称，“要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设”。之后，在 2008年 2 月中共中央政治局进行的第四次集体学习中，胡锦涛总书记再次强调提出，要实心实意的落实我国服务型政府的建设，同时对全国开展服务型政府建立的探讨与学习。在这期间，北京、上海、深圳、南京等城市不断的探索建设服务型政府，对全国范围内的改革有着深刻的意义。
哈尔滨市在优化营商环境背景下的服务型政府建设已经取得了诸多成效，但按照“营商环境只有更好，没有最好”的要求，目前还存在诸多问题，从亚布力管委会事件与天价大鳇鱼事件中可见一斑。由于政务环境、市场环境、法治环境和监督保障四方面的问题凸显，优化营商环境刻不容缓。2018 年 9 月，习近平总书记在推动东北振兴座谈会上共提出了六方面具体要求，第一方面即是优化营商环境。习总书记强调“要以优化营商环境为基础，全面深化改革。”因此哈尔滨市持续优化营商环境的工作对哈尔滨市服务型政府建设极为重要。在此背景下，哈尔滨市进一步加强和完善营商环境与服务型政府建设已经成为哈尔滨市政府当前的紧迫任务。
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1.2 研究的目的
哈尔滨地处中国东北地区、东北亚中心地带，是中国东北北部政治、经济、文化中心，但近些年来经济发展相对其他省会城市较为迟缓，其地理位置偏僻、官本位的思想意识都制约着哈尔滨市服务型政府的建设。随着国家改革的逐渐深入，各省、地区的经济也快速发展，对政府职能的要求随之提高，各省、市、地区，均在为完成政府职能转变，建设服务型政府而努力。哈尔滨市应当顺应全国发展趋势，结合当地实际情况，持续优化营商环境，以促进服务型政府建设。
论文通过整理分析哈尔滨市服务型政府建设的现状，对哈尔滨市服务型政府建设中取得的成效和在优化营商环境背景下哈尔滨市服务型政府建设中存在的不足进行探索研究，针对本市实际情况，为哈尔滨市建设服务型政府提供新的思路和方法。探索在优化营商环境背景下为哈尔滨市服务型政府提供新的方向、模式与渠道，通过结合其他城市服务型政府的建设与本地的实际情况，进而为哈尔滨市服务型政府的建设提供相应的借鉴作用，最终提出相关对策与建议，在优化营商环境的背景下进一步加强哈尔滨市服务型政府建设，推动哈尔滨市向经济发展更好、社会进步更快、更和谐的方向发展。
图 1-1 技术路线图
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2 相关概念界定和理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 服务型政府
服务型政府是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志建立起来的，以为人民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。服务型政府的建立是基于社会秩序的框架为基础，以法定程序为依托，同时结合社会与公民本位的指导下建立起来的为公民承担服务责任的政府，同时该模式政府的建立也是基于民众的意志建立起来的[5]。其概念比较具有综合性，具体含义如下：
（1）服务型政府的性质即其社会属性是结合当前社会发展的需求以及国家广大民众的利益，寻找国家发展与民众需求两者的切合点，即以民众的需求为出发点，最终达到为人民服务的宗旨[6]。
（2）服务型政府存在的合理性是基于广大人民群众将一部分权利以委托的方式交由政府进行管理，这也就表明政府在执行相应权利时是具有一定的范围的，如果超越了民众所赋予的权利后，不仅会损害国家的号召力，同时也会使民众的利益损失[7]。所以在建设服务型政府及实施政府职能时，要依照相应的规定与法律进行，这也就要求其必须依法进行其法定职权。所以，服务型政府在实施政府职能时，“依法行政”是其服务准则，同时要配置完善的监督体系[8]。
（3）服务型政府的建立，其目的是要让民众当家作主，确保公民选举权的公平性，同时保障公民能够具有相应的权利与义务能够参与到政府政策的实施中，只有这样才能做到保障公民的利益最大化，也突出了国家法制的民主性，最终使公民能够在各类政府性机构中自由的选择服务内容、人员等，实现真正的人民当家作主[9]。
（4）服务型政府的建立会使国家与各地区政府的权利向社会分散，从而达到有限政府权利的最优解，因为在权利下放时，能够使公共资源得以最大化的服务于民众，同时民众的监督作用又会即时反馈，最终形成一套完整的政府—社会关系链，使国家与民众结合更加紧密[10]。
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2.2 论文的理论基础
2.2.1 新公共服务理论
较旧的公共服务理论，公共服务价值的注重程度远低于新的公共服务理论，新公共服务理论在公民权利、公共利益和强调民主方面更为注重。在经济迅猛发展的今天，政府已经在社会生活的方方面面加大协调力度。新公共服务理论就是要为公民服务，把出发点定向于为把政府工作落实到公共服务中去，强调政府职能的转变，从统治型向服务型转变。对公民的期望给予高度重视，理解人民的需要，与人民群众携手并进。
人民群众信任政府，赋予了政府行使的公权力，政府应担负起为人民群众的共同利益而努力的使命。公民权是新公共服务的理论基础，公民可随时表达自己的看法，政府愿意接受民众的监督和建议[19]。作为国家公务员，其职责不仅要参照宪法及其他法律法规的要求，更要建立适合此职位的制度，所以承担着重要的责任和义务。新公共服务理论以人为本，尊重人、关注人的理念让公众的活动更加方便和简化。
新公共服务理论是迎合时代和现代化管理的必然产物，不仅具备了传统行政学的价值，而且也弥补了新公共管理理论的缺点，为建立以公共利益为基础的公共服务模式奠定了扎实的基础。新公共服务理论不仅对学术界产生了深远的意义，对公共管理学也具有里程碑的意义。
新公共服务理论强调公民权，追求公共利益，重视正义和公平，这些先进的理念和价值观为建设服务型政府方面，提供了理论借鉴作用，如重视公民权、提倡和平和正义、维护公共利益等。优化营商背景下的哈尔滨市服务型政府建设也同样借鉴了新公共服务理论的内容，吸取该理论的核心内容，即政府需要为公民服务的观点，提出哈尔滨市政府应当秉持为人民服务的思想，继续大力转变政府职能，从掌舵转为服务。坚持在优化营商环境的背景下，全力发挥政府的服务职能，为哈尔滨市营商环境的优化做出努力。
图 3-1 2020 年哈尔滨市事项总量与“最多跑一次”数量对比
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3 哈尔滨市服务型政府建设概况.................................13
3.1 哈尔滨市服务型政府建设历程 ...............................13
3.1.1 “放管服”改革前哈尔滨服务型政府建设 ...................................13
3.1.2 “放管服”改革中哈尔滨服务型政府建设 ..............................14
4 优化营商环境背景下哈尔滨市服务型政府建设存在的问题 ......................21
4.1 政府服务存在的问题 ...............................21
4.1.1 政府信息公开程度不够............................21
4.1.2 部分政务人员履职不到位 .......................................21
5 优化营商环境背景下哈尔滨市服务型政府存在问题的原因分析 ...............27
5.1 政务服务存在问题的原因分析 .........................27
5.1.1 政府职能转变不到位 .............................27
5.1.2 部分政务人员缺少服务与责任意识...........................27
7 优化营商环境背景下哈尔滨市建设新型服务型政府的对策
7.1 重塑高效透明的政务环境
7.1.1 依托“放管服”改革建设透明高效政府
解决优化营商环境背景下，哈尔滨市服务型政府不够透明高
