本文是一篇行政管理论文，本文以 T 县基层公务员为研究对象，厘清职务与职级的相关概念和理论基础，对 T县职务与职级并行实施全过程进行分析研究。本文从实施过程、制度的作用发挥、制度的保障措施 3 个方面分析了存在的问题和原因，并结合问题寻求相应的对策建议。根据基层公务员的具体情况，要建立独立的职级体系，优化职级晋升的导向，进一步健全考核机制，强化监督机制，构建淘汰机制，同时为职务职级并行制度提供财政资金保障，使制度的激励作用得到充分发挥。
第一章 相关概念与理论基础
一、相关概念
（一）公务员和基层公务员
世界各国对公务员一词的定义存在一定差异。我国公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政承担工资福利的工作人员。我国公务员的包含各级政府行政机关、人大政协及其他国家行政机关工作人员；各级法院、检察院的检察官；中国共产党及民主党派的党政机关工作人员。
基层公务员一般是指县以下机关的公务员，包含县级所属机关的公务员、乡镇公务员、垂直机关设在县以下机关的公务员。基层公务员位于公务员队伍的最底层，他们人员众多，且直接与广大民众打交道，是国家各项政策落实的最后一环，参与处理各类行政管理事务，是基层政府工作的直接操作者。基层公务员的日常工作与群众的生活紧密相连，他们的素质好坏、能力高低、效率快慢直接影响基层政府的工作效能，影响政府在群众中的公信力，因此，他们在公务员队伍中的作用不可低估。
（二）公务员职务和职级
公务员职务是指根据承担的责任而获得的相应称呼，是工作岗位的总称。职务根据法律和机构规格来设置，原有的《公务员法》中将职务分成领导职务和非领导职务，公务员职务与职级并行制度实施后，2019 年新修订的《公务员法》中废止了原有的非领导职务，保留领导职务，领导职务主要包含指挥、决策、组织、监督等责任，共设置十个层次。
公务员职级是国家根据职位类别和职责设立的，职级是与职务并行的晋升渠道，是公务员能力和资历的综合体，是确定薪资、住房、就医等的主要依据，不具备领导职能。公务员可以通过自己的工作年限、工作业绩、德能表现实现职级晋升，以此来提高相应的工资和福利待遇。职务与职级既有联系又相互独立，职务规定了公务员承担的权利、责任和义务，职级体现了公务员的资历和职业认可。
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二、理论基础
（一）激励理论
激励理论是通过转变管理方式和举措，最大限度的提升员工对组织及工作的承诺，目标在于激发出员工的主观能动性，做出最大功绩。激励理论认为，员工的工作态度影响了他们的效率，而工作态度的端正与否有赖于员工需求的是否得到满足。例如马斯洛将人的各种需求分成五类，即：生理、安全、社交、尊重、自我实现，这几个层系一步一步落实，如果这个层系的需求取得满足后，就会寻求高一层系的需求，如果管理者想要发挥激励作用，需要按照不同的层系设置具体目标。赫茨伯格的双因素理论将影响工作作风的要素分为两类：保健因素和激励因素，保健因素包含组织管理、科学技术、薪酬待遇、日常环境等，改进这些要素可以改变员工的不满情绪。激励因素是指适合个人发展和成长，可以激发员工工作热情的条件，在实际管理中，二者要结合起来，不仅要缓解员工不满情绪，也要调动积极性，注重发挥两个要素的作用。斯塔西·亚当斯提出的公平理论以为人们的工作热情不仅与他们得到的现实酬劳有关，而且与他们对于酬劳分配中是不是公正紧密相连。人们总会经常性的把他人获得的酬劳与付出的努力与自己对比，来判断其是否公正。公务员职务与职级并行制度充分参考了激励理论相关结论，从上升渠道和薪酬待遇等方面着手改善公务员面临的困境，增长他们的职业认同感和公平感，以提高他们的主动性，增强队伍的稳定性。
（二）政策执行理论
政策的执行是政策过程的关键，是政策目的得到落实和问题得到办理的根本路径。西方学者在 1970 年代开始对此进行研究。史密斯的模型主要有理想化的政策、目标群体、执行组织、境况要素四部分组成，这些是执行中能够决定成功与否的重要成分。麦克拉夫林的互动模型以为，政策执行本质上是执行者和受影响者因为某种目标或方式方法互相调试的过程，政策执行的有用性取决于调试的程度。一个成功的方案取决于一个成功的实施过程，一个成功的实施过程取决于一个成功的调试过程。雷恩和拉比诺维茨的执行循环模型分成三个过程，即纲领发展过程、资源分配过程和监督过程，这三个过程是交互双向轮回的复杂动态过程，轮回具有周期性，轮回过程受到其他因素的影响。萨巴蒂尔和马兹曼尼安的综合模型认为，有三大变量在政策执行过程中起较大作用，即问题的可处置性、自身的规制能力、自身以外的不确定因素，通过结合政策执行的不同时间段来研究变量带来的影响。公务员职务与职级并行制度的推行，目的就是要打破晋升瓶颈、提高薪酬待遇、在工作中进一步激发干劲。
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第二章 T县基层公务员职务与职级并行制度实施现状
一、T 县公务员结构简介
T 县地处河南省中东部，地处豫东平原，黄河中下游，地势平坦，呈西北向东南倾斜状。该县历史悠久，北宋太祖建隆年间置镇，宋真宗咸平年间置县，建国后划归开封市。2019 年全县生产总值完成 275 亿元，比 2018 年增加 7.5%，三次产业结构比为16.4:39:44.6。
T 县下辖 5 个镇、6 个乡、1 个街道、1 个产业集聚区，有党政群机关、事业单位共 73 个，其中党委工作部门 10 个、政府工作部门 28 个、人大办政协办 2 个、司法机关 2 个（法院、检察院），事业单位 23 个、群团部门 8 个。根据 T 县组织部门提供数据为准，到 2019 年底，全县共有公务员编制人员 1309 人，其中乡镇（街道）公务员342 人，占比 26.13%，县直单位公务员 967 人，占比 73.87%；女性有 281 人，占比21.47%，男性有 1028 人，占比 78.53%。
从年龄结构上看，T 县公务员年龄在 30 岁以下的有 103 人，占比 7.87%；31-40 岁的有 228 人，占比 17.42%；41-50 岁的有 490 人，占比 37.43%；50 岁以上的有 488人，占比 37.28%。T 县公务员队伍中，50 岁以下的占比为 62.72%，大多数为年富力强的中年人和思想敏锐的青年，是一个年龄结构比较合理的县。但是由于队伍年龄相对平衡，领导职务和职级都有数量的限制，由此在晋升过程中会存在竞争压力大的现象。
图 2 T 县公务员年龄结构
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二、T 县公务员职务与职级并行具体做法
（一）实施范围和晋升条件
按照省、市要求和相关文件规定，2019 年 8 月 14 日，T 县制定了《T 县公务员职务与职级并行制度实施方案》，实施的对象包括已进行登记备案、纳入国家行政编制的县处级以下领导职务和非领导职务人员，参照公务员法管理的机关已经进行登记备案、在编的县处级以下领导职务和非领导职务人员。
晋升的基本条件与中央文件保持一致，晋升人员要具备较高的思想政治素质、较强的工作能力和扎实的专业知识，遵纪守法作风优良，民众的公认度较高，具有规定的任职年限和资历。同时，还规定了需要具备的基本资格。
表 2 公务员职级晋升资格表
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第三章 基层公务员职务与职级并行制度实施情况存在问题及原因分析........................19
一、职务与职级并行制度实施方面................................19
（一）职级晋升的导向不明确...................................19
（二）职级晋升的考核过程容易流于形式............................19
第四章 完善基层公务员职务与职级并行制度的对策建议.....................27
一、完善配套制度建设...........................27
（一）健全独立的职级体系...................................27
（二）优化职级的晋升导向.......................27
第四章 完善基层公务员职务与职级并行制度的对策建议
一、完善配套制度建设
（一）健全独立的职级体系
公务员职务与职级并行制度的目的是通过职务与职级的分离，实现两条道路的晋升。要实现职级从职务中分离，就要构建独立的职级体系，就要强化职级在工资结构中的作用。以往职务在公务员的工资结构中占主要地位，职级更像是附属物，现在要把职级单独分离出来，就要理顺职级工资和津补贴之间的关联。当前公务员的工资总额是由基本工资加津补贴组成的，而基础工资是由职级工资和职务工资组成的，在这种工资关系的组合中，要使职级充分发挥作用，就要保证基本工资在工资总额中占重要部分，同时也要保证职级工资在基础工资中占据一定地位。在津补贴方面也要加大职级的作用，可以探索与职级与津补贴挂钩的方式，使职级在津补贴方面占据独立地位。
（二）优化职级的晋升导向
公务员职级序列的设置，进一步深化了职务等级的分类改革，缓解了晋升难、时间长的问题，完善了激励保障制度。公务员的职级序列应当以工作为导向，但是根据实施情况来看，职级晋升过程中最主要的因素还是任职年限，让人觉得实在熬时间，而工作情况在职级晋升过程中没有明显的体现出来。因此，要完善相关政策规定让职级晋升与工作业绩挂钩，真正发挥职级晋升对工作的激励作用。首先，可以采取更加灵活的方式对任职年限进行认定。当前晋升中的唯一灵活点是年度考核，可以通过考核结果来延长或缩短任职年限，在以后的执行过程中，可以探索在重
