本文是一篇行政管理论文，本文立足于河南省 P县L镇，对当地农村最低生活保障制度的实施线现状展开调研。结合自身一直以来的工作经验及近半年的入户调查走访，发现当前农村最低生活保障制度在实践中存在一些问题：一是低保制度设计层面，如缺乏完善的评估指标体系，制度执行者变相操作；二是低保制度实践层面，如民主评议和公示沦为走过场，名额分配乱象频出；三是低保制度保障层面，如制度执行者缺乏责任担当，使低保申请审批缺乏公平公正；
第一章 相关概念及理论基础
一、相关概念阐述
农村最低生活保障制度等相关概念，对 P 县 L 镇农村最低生活保障制度展开更具学理性和更加准确透彻的研究。
（一）农村最低生活保障制度
最低生活保障制度，是为了解决贫困这一难题而提出并发展完善起来的。具体是指政府对当地贫困的群体提供一系列社会救助的制度①，城市低保制度和农村低保制度是我国依据最低生活保障制度的不同受众而划分的两种类型。对保障贫困居民的正常生活以及社会稳定发挥了重要作用。
而农村最低生活保障制度的受众是指低于最低生活保障标准的农村居民，政府则是落实该制度的责任主体。确保这些农村居民能够达到本地区的最低生活标准，并维持基本生活状态。确保能够满足人们基本生活需求的标准线，即是最低生活保障标准。家庭人均收入是否大于保障标准是判断满足最低生存需求的重要的标准。此外，只有农村低保对象必须满足家庭人均收入低于最低生活保障标准时，才能够领取最低生活保障补助。农村低保制度与一般的社会救助最大的区别在于农村低保制度实施的主体是政府，政府对贫困人口进行拨款，为他们提供基本的经济和物质补助，是国家政府为农村贫困人口提供的实质性社会救助制度。
（二）制度实践偏离
实践偏离，是指在实践过程中往往受到很多因素的制约和阻碍导致其目标或者效果出现偏差。它一般常见于我们政策执行落实过程中，与预定的方向或者轨迹有一定的偏差。
制度实践偏离是指一种公共政策在政策执行落实过程中出现偏差的现象。制度的效力往往在于执行，任何制度在实践中都很难做到一成不变，对于特殊制度而言，仍有必要在制度执行过程中随时核查其目标或者效果，根据实际情况适时调整，避免长期执行过程中的变质和涣散。在全面脱贫攻坚之际，政府积极引导农村最低生活保障制度的政策落实情况，有利于促进农村最低生活保障制度的健康发展，有利于实现社会保障兜底等重要意义。
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二、理论基础
公共政策执行理论是西方话语体系的建构理论，该理论在结合我国实际国情的基础上做出合理探索和辩证取舍，为我国全面建立和完善农村最低生活保障制度提供了有益借鉴。
（一）公共政策执行理论
从 20 世纪 70 年代开始，以美国为代表的西方政策研究学者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到政策的执行、评估和终结。公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策的目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现。美国政策学家艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占 10%，而其余 90%取决于有效的执行。马克思主义认为实践是检验真理的唯一标准。公共政策执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。
当前，体现公共性的公共政策能否在实施过程中也被体现，则是一个值得关注的问题。从理论上说，政策实施过程中的公共性是公共政策公共性的组成部分，它不仅保证了政策本身的公正性，其本身也是衡量行政能力和社会公正的标准。从当下中国公共政策的实施或实行看，程序公正体现得相对较好。像农村低保制度一类的政策在实施前都需要调研、公示，最终通过人大表决正式颁布实施等程序。但现在的问题在于，程序的过程缺乏开放和透明。比如调研工作一般是由单纯的利益一方来完成的，他们的代表性就有问题，出于自身利益的考量，调研的结果倾向于己方就是必然。因此，关于公共政策执行的研究问题一直是争议的焦点。
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第二章 P 县 L 镇农村最低生活保障制度实践现状
一、农村最低生活保障制度基层实践的政策依据
农村最低生活保障制度如何真正落到实处，事实上是一直面临诸多难题，没有绝对的客观标准。因此各地在确定政策落实的具体细节时，往往必须考虑当地政府具体情况如经济水平、人均收入酌情制定落实标准。如果制定标准太高，难以保障贫困群众“应保尽保”，缩小保障范围。但若制定标准太低，又容易造成保障范围太宽，难以管理，增加财政负担。
（一）农村最低生活保障制度的目标设计
救助与扶贫犹如硬币的两面，必须辩证地来看待。扶贫作为一项长期持续的工作，往往难以在短期见到成效，帮助贫困群众解决贫困问题；而仅有救助，“授人以鱼，不如授人以渔”容易形成贫困群众的依赖心理，滋生“等靠要”思想。因此低保制度作为社会救助政策的主要组成部分，在实际落实过程中，其效果在一定程度上也是有限的。从社会整体性出发，社会救助体系的根本性目的并非一时的救济，而是真正实现贫困群众的脱贫致富。因此，必须坚持救助与扶贫相结合的原则，加强其正面作用，抑制其作为救助政策可能产生的负面效果。
保障农村贫困人口的基本生活，解决农村困难人员的贫困问题作为农村最最低生活制度的直接目标，在党的十九大报告中也提到，“我国覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”，并提出“按照都底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”①这明确了农村最低生活保障制度一直在遵循兜底保障的根本目标定位，这是全面建成小康社会的底线制度安排，是坚决打赢脱贫攻坚战的最后手段以及解决深度贫困的重任②。
图 3-2 P 县 L 镇农村群众对农村低保申请审批、民主评议及公示制度的知晓情况图
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二、P 县 L 镇农村最低生活保障制度实践分析
（一）P 县 L 镇农村最低生活保障制度实践的背景
1. P 县 L 镇的基本状况与贫困表征
L 镇位于 P 县西南部，距县城 21 公里，西、南两面紧靠汝河。截止到 2017 年，全乡辖 10 个村委，88 个自然村，159 个村民组，总人口 35603 人，总面积 70.46 平方千米，境内有汝河故道长 11 公里、水面面积达 4600 亩，甘港、蒲刘河流经该境，南流入汝河。下辖老王岗、方良河、甘港、白龙王庙、黄湾、孙庄、龙湾、马湾、孙坡、兴旺店 10 个行政村。
作为 P 县人口众多的乡镇，L 镇配套设施建设比较完善，交通方便，产业布局较为合理。在基础设施方面，全乡柏油路速东通 P 县城，北通汝南县城，南往汝南县、正阳县通信阳市，正在修建中的新阳高速公路从北部东西横穿而过。全乡有集贸市场 2 个，有档次较高酒店 6 家，宾馆 2 家。有占地 100 亩的东西部合作示范区一个。现有四级企业 118 个，80%集中在工业区内。全乡民营企业现已达到 196 家。港资企业金龙毛纺厂老王岗分厂总投资 500 万元，生产的系列毛纺织品远销香港、欧美等地。
作为传统农业乡镇，L 镇在种植业方面目前耕地 62466 亩，70%为沙壤、半沙壤土地。盛产花生、芝麻、大豆、玉米。其中花生面积 3.5 万亩，平均单产 340 公斤/亩，面积始终保持在 4 万亩，由于具有气候、土壤等方面的优势，所产花生量大质优（品种以豫花 14、15 为主），蛋白质、有机酸含量高，平均亩产 400 公斤以上，在此基础上投资兴建花生精深加工项目。全乡 4 万亩优质小麦，亩产均不低于 400 公斤；林业方面，L镇林木蓄积量38.7立方米，80%将在3~5年内更新；畜牧业方面，常年年末黄牛存栏12000头，生猪 7900 头，羊 50000 只，家禽 16 万只。全乡生猪存栏 7.5 万头，年出栏 15 万头。同时 L 镇重视引进外资，发展轻工业产业。劳动力输出方面，全乡剩余劳动力 11000人，且劳动力廉价。
图 2-1 P 县 L 镇农村低保标准变动情况图
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第三章 P 县 L 镇农村最低生活保障制度实践偏离问题的表现....................25
一、制度实践偏离政策科学化...................................25
（一）缺乏完善的评估指标体系........................25
（二）低保工作存在形式主义与官僚主义...............................25
第四章 P 县L 镇农村最低生活保障制度实践偏离问题的原因分析....................................29
一、权力结构的不对等................................29
（一）责任与权力不对等...............................29
（二）行政权力资源的非均衡性..........................29
第五章 优化P 县L 镇农村最低生活保障制度实践状态的政策建议.......................35
一、构建有效的乡镇低保制度实践权责体系.........................35
（一）平衡权责结构，明确权限规范...............................35
（二）规范公示流程，保障群众参与..............................35
第五章 优化 P 县 L 镇农村最低生活保障制度实践状态的政策建议
一、构建有效的乡镇低保制度实践权责体系
（一）平衡权责结构，明确权限
