本文是一篇行政管理论文，笔者认为烟草专卖立法还要从有利于改革、发展和稳定的大局出发，处理好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的关系，进一步增强立法预见性，把与时俱进的精神贯穿到立法全过程，发挥好立法的先导作用，提高烟草立法质量。比如，互联网经营领域的立法，要出台禁止为涉烟违法犯罪活动提供交易平台和信息发布的明文规定以及惩戒措施；物流行业的立法，要明确托运、邮寄、快递等行业涉及烟草专卖品运输行为的监管主体、监管责任以及处罚规定。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
作为世界上最大的烟草生产国和消费国，烟草税利一直是我国财政收入的重要来源。数据显示，2014年和2015年烟草行业先后突破工商税利总额超一万亿元、上缴财政总额超一万亿元两个大关，并连续保持了 5 年的“两个超一万亿”。2019年，烟草行业实现工商税利总额 12056 亿元，上缴国家财政总额 11770 亿元，①烟草行业对中央财政的贡献率达 7.4%。
目前，我国烟草行业以《中华人民共和国烟草专卖法》（以下统称《烟草专卖法》）及《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下统称《实施条例》）为法律基础，实行烟草专卖制度和“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制。烟草专卖行政执法作为烟草专卖制度的一个重要组成部分，是一种具有行政管理权、执法监督权、违法追究权的行政管理工作，是各级烟草专卖局的重要职能，也是规范烟草市场秩序的重要手段，对打击涉烟违法行为、维护国家利益和消费者利益发挥着极其重要的作用。然而，随着控烟履约的深入推进、经济下行压力的不断加大以及烟草市场环境的深刻变化，烟草行业迎来了发展新常态，烟草专卖行政执法工作也遇到了前所未有的新挑战。比如，互联网领域和物流环节涉烟违法活动隐秘、违法分子手段多样、查处难度较大，建设法治社会、法治烟草给烟草专卖执法人员提出了新要求，烟草专卖管理对象范围广、社会背景差异大给烟草专卖行政执法带来了新困难，等等。特别是随着社会公众维权意识的不断增强和新媒体的快速发展，行政执法作为一种公权力的行使本就受到公众关注，再披上了“烟草”这件特殊的外衣，很容易被推到舆论的风口浪尖上，执法过程中的任何瑕疵都有可能产生“蝴蝶效应”，对整个行业造成严重影响。
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1.2 国内外研究现状
世界各国对烟草实行专卖体制的历史已有数百年。当前，一些国家全面放开烟草市场，而大多数国家则采取形式上放开、实质上控制的烟草管理体制，中国实行的是高度垄断的烟草专卖体制，并与社会主义国家的国体紧密结合。近年来，国内外理论界对烟草专卖制度及烟草专卖行政执法的研究比较多，现着重从以下几个方面对其进行归纳和评述。
1.2.1 国外研究现状
烟草作为一种商品，世界上大多数国家实行“政企分开”的管理模式，即企业负责烟草经营销售，行政机构负责查处涉烟违法行为。总的来说，国外对烟草的研究主要集中在两个方面：
（一）关于烟草专卖制度的研究
亚当斯密（1776 年）在《国富论》第二卷中对当时法国烟草专卖制度关于烟草生产、卷烟销售以及烟草税收的规定作了详细介绍，这是最早对烟草专卖制度进行理论研究的著作之一。
Beate Kohler-Koch（1999 年）①提出，政府通过制度施行对烟草进行一定程度的干预，不仅可以提高对烟草的管制效率，而且可以加大监管力度，促进消费者更好地遵守制度，营造良好的烟草市场环境。
Schnorbus（1999 年）②以美国烟草行业中的四家公司为例，即菲利浦·莫里斯公司、R.J. 雷诺士公司（R.J. Reynolds）、布朗·威廉公司（Brown & Williamson）和劳瑞拉德公司（Lorillard），分析了美国烟草行业的寡头垄断竞争模式，提出了在消费者吸烟诉求日益高涨的情况下，其它组织或个人进入烟草行业的概率几乎为零。
Chris Bickers（2006 年）③研究得出，开放烟草市场、取消专卖制度是中国的必由之路，世界上绝大多数国家的烟草市场已经完全放开，美、英等国家更是组建了强大的跨国烟草集团，在国际烟草市场中占据了很大份额。
Von Lampe（2012 年）①对中国大陆 1975 年至 2010 年间的假烟生产经营活动进行了研究，发现在 20 世纪 90 年代后期，中国非法烟草产业开始从国内转向国外，大量国外名牌香烟的假冒品流到了国外黑市上，这就使中国戴上了全球假烟最大供应商的“帽子”。
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第 2 章 核心概念和理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 烟草和烟草专卖品
烟草，是茄科烟草属植物，原产于南美洲，在中国广为栽培。目前烟草的品种有 66 个，但用来栽培食用的只有 2 个：一个是红花烟草；另一个是黄花烟草。我国所栽培的烟草大部分是红花烟草。按照各种烟草的栽培条件、品种特性、调制方法和主要用途，烟草主要分成晾晒烟、烤烟、白肋烟、香料烟、雪茄烟、黄花烟 6 类。其中，我国烤烟的产量约占全球烟草总量的 40%以上、占全国烟叶总产量的 80%以上，云南、河南、贵州、山东等省是烤烟生产大省。
然而，不是所有的烟草都属于国家专卖品，法定的烟草专卖品只有卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束和烟草专用机械。烟草制品又专指卷烟、雪茄烟、烟丝和复烤烟叶四类。
也就是说，我们常说的“烟草”是一个植物学概念，多用于烟草种植领域；而“烟草专卖品”是一个法律概念，只有属于上述九类，才是国家专卖专营的范畴。
2.1.2 烟草专卖
“专卖”，在我国古代称为“榷酤”。“榷”本义是指一种像鹤颈那样又细又长的可以抬起放下的独木桥，是“专”的意思；“酤”，通“沽”，即买、卖的意思。现代意义上的“专卖”，就是垄断经营的意思，是一种经济管理体制，是由国家直接运用行政手段来管理生产、经营专卖商品的企业及个人。
烟草专卖，是指国家依法对烟草专卖品的生产、销售和进出口等各个环节实行垄断经营、统一管理的制度。我国烟草专卖制度确立的是统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制，由国务院设立全国烟草专卖行政主管部门（国家烟草专卖局）主管全国烟草专卖管理工作，着眼于整个烟草行业大政方针的制定与方向引导；各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，主管本辖区烟草专卖管理工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。其中，省级局在本省（自治区、直辖市）范围内统领全局、指导督促专卖管理工作，地（市）级局负责各项具体工作的组织与管理，县级局具体开展行政执法活动。
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2.2 理论基础
2.2.1 行政规制理论
“规制”是一个比较宽泛的概念。卡恩（1970 年）通过经验观察认为：规制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为一种基本的制度安排，它企图维护良好的经济绩效。日本学者植草益则认为“规制”就是“社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为”。爱尔兰都柏林大学法学院科林 斯科特教授在《Regulation, Governance and Law Addressing Current Challenges》一书中援引了塞尔兹尼克关于规制的经典论说，即规制是“公共机构对那些社会群体重视的活动所进行的持续集中的控制”。综上所述，行政规制是指在市场发挥决定性作用的前提下，依据法律、法规规定，对涉及公共利益且通过市场机制难以合理解决的事项，进行规范和制约的一种综合性行政活动。
由于吸烟不仅有害本人身体健康，同时还会污染室内环境，造成他人被动吸烟，进而消耗更多医疗资源；且烟草制品的需求价格弹性小，尤其是对吸烟成瘾的消费者，很少会因为卷烟价格的上升就降低吸食的需求；另外，一些不法分子受烟草制品高利润的驱使，非法从事假冒伪劣烟草制品的生产经营行为，严重损害了国家利益和消费者利益。因此，世界各国对烟草专卖品均实行了不同程度的行政规制，主要有四种方式：一是严格管控烟草制品的生产环节，要求烟草制品必须按计划组织生产，不得超计划执行，而且烟草制品的外包装上必须印有一定面积的警示语；二是限制烟草宣传广告，禁止公共场所吸烟；三是对烟草产品征以重税，实行“寓禁于征”的政策；四是通过行政许可方式把好烟草市场准入关。我国的烟草专卖管理制度极为严格，以上四种行政规制方式均已采用。在 2019 年国家卫生健康委员会牵头颁布的《健康中国行动（2019-2030 年）》中，还明确了控烟行动作为第四个专项行动，到 2022 年和 2030 年，要实现 15 岁以上人群吸烟率分别低于 24.5%和 20%的目标，这一行动规划将我国控烟行动的目标和手段推向了一个新的高度。
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第 3 章 云南省烟草专卖行政执法现状分析..................................... 13
3.1 云南省烟草专卖行政执法体系架构 ............................ 13
3.1.1 云南省烟草专卖行政执法主体 ............................... 13
3.1.2 云南省烟草专卖行政执法对象 ................. 14
第 4 章 云南省烟草专卖行政执法中存在的问题及原因分析........................ 24
4.1 存在的主要问题 .................................. 24
4.1.1 烟草专卖行政执法依据不健全 .......................... 24
4.1.2 烟草专卖执法手段相对落后 ..
