本文是一篇行政管理论文，本文探索了我国耕地资源生态补偿理论和实践存在的问题，提出建设我国耕地资源生态补偿制度体系，创建补偿运行载体、完善相关配套保障机制等对策和建议，以期为建立中国特色耕地资源生态补偿理论体系添砖加瓦。由于耕地产权“三权分置”的特殊性，决定了实施耕地资源生态补偿不仅是国家单方面的事，需要社会各界的关注和协同努力。
第一章 中国耕地资源生态补偿相关理论阐释
第一节 中国耕地资源与生态补偿
一、中国耕地资源概况
耕地资源与人类活动联系密切，随着工业和农业现代化的迅速发展，耕地资源数量、质量与生态环境也在发生变化。
（一）中国耕地资源现状
根据《2018 年中国农村统计年鉴》，我国现有耕地 134881.2 千公顷，耕地面积居世界第 4 位。虽然我国耕地面积总量大，但由于气候和地形条件的限制，加之人口基数较大，导致我国人均耕地面积占比不高，仅为世界比重的 8.4％。此外，由于在耕地利用过程中的过度开发和不合理使用，导致耕地水土流失、重金属污染、荒漠化等生态问题愈演愈烈，耕地肥力下降，地力衰竭，益农耕地面积不断减少，我国耕地资源总量正逐年减少.根据 2018 年《中国土地矿产海洋资源统计公报》，在全国耕地中，中等质量的耕地面积占比最大，为 52.72%，低等地占比17.79%，而质量最高的优等地仅占 2.9%。经统计，在我国全部耕地中质量相对较好的平原、盆地等适宜耕作的耕地仅占总面积的 29.49％。受水土资源空间分布不均、山地丘陵地区灌溉不便以及生态破坏等因素的影响，我国耕地资源总体质量不高。
（二）中国耕地资源的生态价值
耕地资源是由自然生态系统和人类活动参与的社会经济系统复合而成，不仅具有种植农作物的生产价值和保障农民生活的社会价值，还具有多种生态价值。国内外相关研究成果表明，耕地具有水调节、气候调节、大气调节、控制土壤侵蚀和保持沉积物、生物控制、保护生物多样性、废弃物处理、养分循环、景观美化等多种生态价值。本文将从净化、调节、保障以及欣赏四个方面论述耕地资源的生态价值，如下图所示。
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第二节 中国耕地资源生态补偿
我国耕地资源生态补偿属于生态补偿理论体系的一部分，但由于耕地资源与民生问题联系紧密，使得耕地资源生态补偿除又具有不同与其他领域生态补偿的特征。
一、中国耕地资源生态补偿的内涵和特征
（一）中国耕地资源生态补偿的内涵
通过对文献梳理发现，目前学术界尚未形成广泛认同的耕地资源生态补偿概念，学者们从耕地资源生态补偿的范围、利益相关者的义务与权利关系等不同视角去理解和阐释了耕地资源生态补偿的内涵。本文认为，耕地资源生态补偿作为作为生态补偿的一部分，应结合生态补偿的内涵和自身特点加以定义。
耕地资源生态补偿是以解决耕地资源生态问题和可持续利用耕地资源生态价值为目标，通过法律、政策和经济等手段协调耕地生态价值损害者、受益者与为保护、恢复、建设耕地资源生态环境而使自身权益受损者之间的利益关系，以国家为补偿主体，结合市场补偿机制，运用资金、技术、实物、智力等方式，向耕地资源生态价值的损害者和受益者收费，对保护者进行补偿的手段或制度安排。
（二）中国耕地资源生态补偿的特征
第一，补偿主体的政府主导性特征。在西方国家的农民私有土地中，生态环境保护项目直接在农户和社会第三方独立机构或是具有购买权的公司之间展开。例如，美国的土地休耕计划、法国水源地购买计划、哥斯达黎加的森林生态补偿计划等。但在我国，土地所有权属于国家和集体，农民仅拥有土地的使用权，政府作为国家全局和整体利益的代表，有义务也有责任向合理利用耕地、为保护耕地生态环境作出贡献的个人、组织以及地区实施补偿。在我国，耕地所有制决定了其具有的公共产品属性，因此必须由政府充当主导者的角色，通过经济和法律等手段征收一定的税收和费用进行补偿，以达到保护耕地资源生态环境的目的。
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第二章 中国耕地资源生态补偿的实施现状、存在问题及原因分析
第一节 中国耕地资源生态补偿相关法律和政策梳理
一、中国耕地资源生态补偿的相关法律规定
《宪法》是我国的根本大法，为我国耕地保护、耕地生态补偿奠定了坚实的法律基础。《宪法》第九条规定：“禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源”，为耕地生态补偿提供了原则性依据。《环境保护法》第二十九条规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”《环境保护法》第三章第三十一条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。《农业法》第五十四条规定：“发展农业必须合理利用资源，保护和改善生态环境。”《土地管理法》第四章第三十九条规定：“对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。”《土地复垦条例》第一条规定：“加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益。”《土地复垦条例实施办法》对土地复垦的原则、目标、复垦资金来源等做出了详细规定，要求义务人对生产建设活动损毁的耕地进行土壤改良，优先复垦为耕地。《基本耕地保护条例》第一章第三条规定：“基本耕地保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。”《基本耕地保护条例》第一章第十六条规定了“占多少，补多少”的占补平衡的原则。《基本耕地保护条例》第二十三条规定：“农业行政主管部门有对基本耕地环境污染进行检测和评价，定期汇报环境质量与发展趋势的义务”
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第二节 中国耕地资源生态补偿实践分析
一、国家层面的大型耕地资源生态补偿实践
依据政策目标不同，国家层面的大型耕地资源生态补偿实践可分为耕地生态环境建设工程、生态农业工程以及生态移民工程三种类型，其中开始最早、规模最大、影响最广泛的是退耕还林工程。
（一）退耕还林工程
1.退耕还林工程的实施背景
由于片面追求粮食产量，长期盲目地毁林开荒、陡坡耕种对生态环境造成了严重的威胁。1998 年，我国长江发生史无前例的大洪水，造成巨大的人员和财产损失，保护生态环境，已经到了刻不容缓的地步。时任国务院总理的朱镕基同志在次年考察陕西省延安市水土流失治理、植树造林和黄河防汛工作时指出，要加大对生态和环境建设的投资力度，从根本上治理水土流失，重现山川秀美，为根治黄河奠基，为子孙后代造福，提出了“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的十六字方针。根据这一方针国务院制定并出台了退耕还林政策，甘肃、四川、陕西等省份成为退耕还林工程的第一批试点。2002 年 1 月 10 日，国务院西部地区开发小组办公室和国家林业局联合宣布，2002 年全国范围内全面启动退耕还林工程。
2.退耕还林工程的实施
2002 年 12 月国务院通过《退耕还林条例》，从规划计划、验收、保障、法律责任关系等方面对全国退耕还林工作做出指导。同年，国务院颁布《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发〔2002〕10 号），明确了退耕还林工作必须遵循的原则、补偿标准、补偿年限以及配套措施等具体要求。
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第三章 解决中国耕地资源生态补偿问题的对策建议··························43
第一节 提高对耕地资源生态价值的重视度··························43
一、加强耕地资源生态补偿政策支持力度··············· 43
二、着手制定耕地资源生态补偿专项法律···························· 43
第三章 解决中国耕地资源生态补偿问题的对策建议
第一节 提高对耕地资源生态价值的重视度
一、加强耕地资源生态补偿政策支持力度
耕地资源生态补偿实践的顺利开展需要政府政策的引导，政府应从政策的制定上重视耕地生态价值。农业补贴政策应兼顾粮食增产和耕地生态价值保护双重目标，把农业补贴政策与生态环保政策结合，实行专门的耕地资源生态补偿。在这方面，我们可以借鉴日本实行的农业环境补贴政策。日本制定了一套较为系统的农业环境保护政策，采取国家补贴、税收优惠和政策性贷款等多项优惠政策，对实施“有机农业”、“化肥、农药减量栽培”、“农业废弃物再生利用”等生态环保项目的农民提供政策支持。我国应扩大生态补偿政策的实施范围，推动绿色农业、生态农业、有机农业发展，对有机化肥、低毒农药、秸秆循环利用等项目实施耕地资源生态补偿，激励农民采取更加环保的生产方式进行生产。
二、着手制定耕地资源生态补偿专项法律
美国、德国、日本等国家的成功实践表明，耕地资源生态补偿的实施需要完善的法律体系支撑。针对我国现有《土地管理法》、《环境保护法》、《基本耕地保护条例》等相关法律对于耕地资源生态补偿的规定过于宏观，缺乏可操作性的问题，我国应着手制定耕地资源生态补偿专项法律，从立法上重视耕地生态价值。从国家整体层面，制定耕地资源生态补偿专项法律或条例，明确补偿的原则、主体、客体、标准制定方法等具体细则，以立法的形式确定耕地资源生态补偿的权利与义务关系。在地方层面，各地区基于补偿基本法，根据地区具体实际，充分考虑地区差异性，制定符合本地经济发展和农业生产状况的地方性法律法规。如此双管齐下，才能使我国实施耕地资源生态补偿有法可依，建立行之有效的法律基础。
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结语
我国耕地资源生态补偿的研究刚刚起步，理论和实践上都属于后发国家。本文探索了我国耕地资源生态补偿理论和实践存在的问题，提出建设我国耕地资源生态补偿制度体系，创建补偿运行载体、完善相关配套保障机制等对策和建议，以期为建立中国特色耕地资源生态补偿理论体系添砖加瓦。由于耕地产权“三权分置”的特殊性，决定了
