本文是一篇行政管理论文，本文通过对粤港澳大湾区政府协调机制进行理论分析、归纳总结，探讨了行政协调机制的现状和障碍，实证测度粤港澳大湾区行政协调机制对经济和社会发展效率的影响，结合粤港澳大湾区协同发展中行政协调机制存在的问题，同时借鉴世界著名三大湾区行政协调机制建设经验的基础上，提出完善行政协调机制的原则和发展内涵、发展动力，在中央主导协调下，以港澳广深为协调中心，创新协调模式，优化协调制度环境、树立国家观念意识、协调对接法律法规，建构粤港澳三地政府间顺畅协调机制，驱使政府、社会、市场三者良性互动，助推粤港澳大湾区协同发展。尽管目前粤港澳大湾区协同发展政府间协调机制存在诸多障碍，但是粤港澳大湾区城市群差异显著是发展的强劲动力，有助于找到符合粤港澳大湾区协调发展的特色路径。
1 引言
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
2018 年 6 月习近平主席对全球态势做出重要判断，即当今世界正处于百年未有之大变局。[1]世界格局深度调整，大国全面博弈，自 2008 年金融危机后，逆全球化逐步升温，2016 年 4 月英国脱欧，11 月特朗普“意外”当选美国总统，将逆全球化再度推向高点。世界治理体系和经贸投规则变迁调整成为常态。区域市场竞争主体由个体向团队、由单个城市向城市群转变，产业价值链中高端竞争成为难点。为此，多数国家融合发展的意愿强烈，实践探索跨境、跨域、跨制度机制等的区域融合发展的多边政府合作新机制，以实现自身和区域的最大化利益。
十九届四中全会将制度创新作为主题，坚守制度自信和守正创新，构建职责明确、依法行政的中国特色社会主义的现代政府治理体系。[2]探索区域协调发展是我国新时代必然要求，经过 30 多年的高速增长，我国经济呈现“L 型”。[3]历经调动地方行政区划过渡到行政区划联合协同规划发展，突破单个行政单元发展瓶颈。政府、社会、市场认识到跨区域协同发展是协调发展的基础，迫切亟需探索优化整体政府下跨行政区划竞合发展，实现由单个行政区划头雁带动发展到协同、联合多个行政区划协调发展。市场经济体制深度调整，变革与完善政府管理模式，单个行政区划独大发展带来诸多问题与症结，诸如大城市病、公共治理等问题。政府、市场与社会普遍达成跨行政区域多元治理主体的竞争与合作是协同发展的共识，构建常态化、法制化和可持续的协调沟通机制，维持各方最大化利益，完善行政协调机制驱动跨域协同发展。粤港澳大湾区正是在国际国内双重困境压力和需求下，恰逢其时探索制度创新。
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1.2 研究进展
透析、建言粤港澳大湾区行政协调机制创新发展，必先全面梳理、总结国内外关于行政协调的相关研究成果，在领悟现有的理论依据和借鉴实践经验的基础上，充分把握行政协调的发展脉络和主流思想，方能细化本文研究。诚然，本文虽不能囊括所有与行政协调有关文献，文章也只是尝试初级检索，见微知著，从全部检索结果的文献计量分析可以大致得到足以反映当下国内行政协调的现状与趋势，故而纲举目张预见珠三角 9 市、香港和澳门作为一个区划内整体和相对于中国局部协调发展的态势，让粤港澳大湾区服务于区域协调发展战略。
1.2.1 国外研究进展
（1）在政府间协调研究方面
国外行政学家主要通过经典著作阐述行政协调，始终将协调作为管理的基本要素之一。[4]由于政府单一管理难以应对日趋多元繁杂的公共事务以及西方国家市场危机，同时伴随着公民社会发育和第三部门快速成长。20 世纪中后期，新公共管理运动聚焦行政协作。如 Provan 等（2001）提出 “多中心、网络化”的协调合作概念，实施多元主体治理的网络化管理，为行政协调提供契机。[5]局限于科层制严格的等级制约，政府上下级之间内部交易费用居高不下，且受市场经济理论发展和多元思潮影响，Garen 等（1994）运用委托代理理论解释行政协调的内生动力。[6]Avinash 等（1998）运用交易成本理论以期降低行政协作的外部交易成本。[7]为了应对行政规模范围和公共服务边界模糊不清的问题，西方行政学者从不同维度找寻解决问题的理论依据，规则规范论、多元协作论、价值导向论等理论运用而生。如 Terry 等（2006）运用价值导向论阐释了行政协调符合公民的价值取向和规范稳定社会秩序。[8]Koontz（2007）通过备选方案论论证了行政协调是政府层级控制、公共服务供给和市场机制调试配合的利益均衡发展机会的选择。[9]Goldsmith（2004）基于公私合作程度和组织网络管理能力将政府间关系划分为层级政府、网络化政府、协同政府、第三方政府，指出网络化治理是政府间跨界协调合作的最佳模式。[10]随着行政协调的合作深入，Weber（2008）创造性提出（WickedProblems）意译为“抗解问题”或“奇异问题”用来解释公共政策领域出现的“不道德的棘手问题”。[11]Head（2015）指出：政治动荡、权利贫困、知识残缺、经济负担、教育落后、环境问题等是“抗解问题”问题深层次原因，概括指出这些问题具有跨领域、非结构性对称、并且延续时间跨度长、动态变化、不间断等的特性。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 湾区
湾区是一个被广泛使用的地理空间概念，由单个或多个海湾、港湾、相邻岛屿相连组成的环绕沿海岸线的半封闭水域，分布有港口群和城镇群。在日常生活中，湾区通常与区域、地域和地区等混用，在行政区域划分中，湾区通常与经济贸易联系起来，衍生湾区经济，是创新、开放、协同的区域经济和社会文化的集合体，强吸引资本、技术、人才等发展要素。[50]湾区经济作为滨海经经济的重要形式，是一国的交通、金融、贸易、科技、物流的对外展示窗口，经济开放、资源集聚、外向功能明显和国际交流网络广泛。
2.1.2 粤港澳大湾区
粤港澳大湾区是一个空间地理概念。依据国家发改委的界定，本文论述的粤港澳大湾区由香港、澳门两个特别行政区，广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、惠州、珠海、中山、江门等九个珠三角城市组成，形成“9+2”城市群，发挥 9+2＞11的叠加效应。其中香港、澳门、广州、深圳是中心城市，形成港澳深穗四核，余下珠三角 7 市是非中心城市发展的腹地。粤港澳大湾区面向南海，是继纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区后的第四大湾区，是西南、华南和华东连接枢纽，是南方入海的主干道，扼守印度洋、太平洋的航运要冲，是“一带一路”倡议连接南亚、东南亚、中东和欧洲的重要陆海大通道，是陆海丝绸之路的交会点，与雄安新区并称为“北雄安、南粤港澳”，国家战略地位显著。粤港澳大湾区兼具建设世界级湾区的先天条件，是继纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区后的第四大湾区，产业集聚、基础工业完善、金融和科技企业集聚，湾区内香港、澳门两大对外窗口城市和“广佛肇”、“深莞惠”和“珠中江”城市经济圈深度融合。
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2.2 理论基础
2.2.1 协同理论
20 世纪 70 年代，德国物理学教授赫尔曼·哈肯(Hermann Haken)在系统论、控制论等激光物理学中提出协同理论，美国战略管理学家伊戈尔·安索夫(H.igorAnsoff)从经济社会管理角度完善了协同内涵与外延。[52]区域协同包含三个维度：一是协同效应，在闭环繁杂的系统内部，各子系统相互独立有序运转，共同维持整体物质能量与外界的平衡交换，发挥整体状态最优。既当环境变化、物质能量交换失衡时，各子系统率先于外界能动协调，如粤港澳三地生态环境治理标准不一，共同影响制约三地社会发展和民生时，粤港澳大湾区政府间便会主动作为，破解社会关注的“堵点和难点”，协调起来治理大气污染和水污染，从而使生态环境无序混乱状态恢复良好生态。二是役使原理，俗称支配原。注重子系统对整体制约，就如木桶原理一样，决定整桶水容量的是最短一块木板而非最长的。也即，某个或少量某些子变量对整体功能发挥起决定或主导作用，它能引导或制约其他变量的作用发挥，从而对整体功能起到或正或负的作用。此正好符合哈肯提出的“序参量主宰、掌控全局，无序时能致使整体崩塌”。三是自组织原理，即在无外部物质、能量和信息交换的情况下，各个系统内部按照自有的原先规则运转。只有在外界互动时，子系统便会适时适当能动改变，引发新的协调运转的内部机制，从而达到在新的时空序列下协同最优。如粤港澳大湾区发展规划纲要，从国家层面破解粤港澳三地协调的体制机制障碍，为协同发展创造制度环境。
2.2.2 整体性治理理论
20 世纪 90 年代，学界、政界致力于破解英国新公共管理产生公共服务裂缝，探索新的政府服务管理模式。1990 年安德鲁提出整体性治理的善治理念，希克斯完善整体性治理体系，详尽阐述了整体性政府的背景、内容和目标，逐步形成破解政府碎片化顽疾的新型政府治理模式[53]。将整体性政府从内容维度推向事件层面的工具维度，分为治理层级、治理功能的整合和公私部门的整合，协调多元主体之间的合力，反思和批判公共管理中的“分权、碎片化、市场化和部门保护主义”，确保整合主体协调采取适当的协同行动，适应不断变迁的内化环境和社会结构的变迁。希克斯还着重阐述再造政府，改善民生福祉，提高政府绩效同时最大幅度减少赋税，解决人民关心的热点、痛点问题，重组政府职能部门，优化政策程序，实施顾客导向的政策目标，协同整合分散化的政府。便捷服务、信息共享、机构重组、注重服务，打破政府职能的重复，根据公众个性化需求，优化各部门职能，提供人性化服务，透明化政策制订过程，准确、灵活行政，精准预测风险。
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3 粤港澳大湾区行政协调机制的现状及障碍............
