本文是一篇行政管理论文，本文以案例的形式，对数字政府改革的动态执行过程展开研究。整篇文章按照“确定研究对象—搭建分析框架—观察组织运行特征—探讨政策执行逻辑”的思路：首先，本研究将研究问题概括为基层组织的“空转执行”问题，并试图从组织理论视角展开分析。其次，组织理论的分析维度包括组织间关系、组织内部特征、组织外部环境三个维度，这个过程内嵌于多治理主体的互动形态中，描述了上下级政府间关系、基层政府内部及其与社会情境的互动关系和状态特征。
第一章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
长期以来，中国公共政策的执行问题引发了广泛地关注，“上有政策，下有对策”形象地描述出基层组织[1]面对上级政策压力的行为策略。关注点集中在政策执行力不足或过度，出现的走样、偏差等问题，这些问题进而会导致政府治理目标和效能难以有效达成。不可否认，面对我国复杂的制度环境和社会场景，地方政府做出适应性的调整，一定程度上有助于适应复杂情境。有部分学者也由此对政策变通执行持积极和肯定的态度。但多数情况下，政策执行偏差会有损政策整体层面的稳定性和延续性，严重时甚至会造成政策失败和效果的碎片化。[2]显然在现行科层体制和考核机制下，基层政府的执行容易偏向于宽松亦或过度，存在“盲目跟风”“一刀切”等偏差情况。对此，理论界以“政策执行偏差”“变通”[3]“政策失败”为主要概念对这一现象进行了研究。该现象通常表现为形式上遵从政策决议的内容，但可能伴随着目标替代、政策内容调整、执行的形式化、政策效果不明显等情况。
针对中国广阔地域带来的区域间多样性和不平衡性，反映出政策制定与执行可能存在张力，不同地区执行情况也存在差异。学者多以组织层级间的行为互动为观察重心，基层组织在政策执行过程中会表现出纷繁复杂的非正式行为。如应星（2001）发现基层干部会通过对国家政策和上级指示的“变通”来解决或缓和基层冲突，周雪光（2008）提出基层政府间层层包庇的“共谋”现象[4]，陈家建（2015）观察到政策会在消极执行与运动式执行之间“波动式执行”[5]，张翔（2019）提出消解层级矛盾的“共识式变通”的解释[6]，李利文（2019）发现基层治理中的软性公共行政任务的硬性操作[7]。众多学者的持续研究印证了该问题的重要性和复杂性。既有研究为我们揭示出这类行为，通常出现在组织层级之间持续的双向互动过程中。而更为普适性的政策执行解释，应当既包括正面的变通，也包括负面的歪曲行为；既包括政府层级之间的互动，也包括基层政府与民众之间的互动[8]。这为丰富组织行为提供了区别于“上下级间”的“内外部”分析维度。尤其近几年形式主义、官僚主义、痕迹主义[9]做派盛行，基层在不良风气下诱发了新的政策执行偏差问题。
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1.2 国内外研究综述
将研究问题聚焦在基层政策执行偏差上，国内学者的研究视角包括政策执行者的行为与能动性、组织运行的制度环境、制度环境与非正式关系、组织结构与外部环境等视角。国外学者侧重在“自上而下”“自下而上”和综合性分析框架，相对更为宏观。具体来看：
1.2.1 国内研究综述
（1）政策执行者的行为与能动性
亦可称为理性主义的视角，核心观点是不同层级政府的利益诉求带来了政策执行的偏差。杨善华和苏红（2002）按照“谋利型政权经营者”的分析，乡镇政权积极的扩充自己的政策和制度空间，会精于谋求自身利益，并以一种实用主义的态度来对待国家和上级政府的政令。[13]薛澜和赵静（2013）对国有产权分配的政策过程研究中发现，地方政府角色原型、利益选择和行为差异之间存在因果链条。地方政府兼具代理人和自利者的双重角色，由此带来地方政府的利益取向是本地利益最大化。[14]在某种意义上，地方政府集多重角色于一身，既是国家利益的代理人，又是谋求自身利益的行动者。地方政府在作为“代理人”时，虽然地方资源察赋和发展实力存在差异，但更多仍选择与同级政府互相看齐、策略趋同。当地方政府作为“自利者”时，共识决策和隐性利益均影响地方政府的判断。地方政府都有可能因执行者的自利性和能动性，在完成上级指令或是管理地方公共事务时而造成政策执行的偏差。
（2）组织运行的制度环境
亦可称为是结构主义的解释，核心观点是地方政府在中国政府体系中的结构性制度因素，包括财政分权体制、项目制、目标管理责任制等制度基础对央地关系、层级化决策方式带来影响。胡伟（1998）认为中国各级政府的决策权力向上集中，实行下级服从上级的层级化决策。决策通常是以目标为导向的，下级政府主要作用是提供信息和意见，即使地方政府利益可能在一定程度上被损害，也只能在现有的政策空间下进行抵抗、变通[15]。渠敬东（2012）在对项目制为核心的国家治理体制研究中发现，中央与地方之间的分级治理机制，容易引发基层集体债务、部门利益化和体制的系统风险，对基层社会产生不良后果。[16]。但在政府决策体制中，地方政府拥有一定的信息优势和政策执行权，决策部门必须经常通过“试点”“摸底”获取现实情况。因此，地方政府虽在决策结构中处于被动位置，但因其具备信息优势和执行权力，仍可能会在执行中做出自利性行为。
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第二章 概念界定和理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 政府改革的“空转”现象
数字政府改革的“空转”运行，反映出技术赋能难以转化为管理效能的实质问题。本文关注到的现象是数字政府改革的“空转”，是指基层组织利用数字资源进行的治理活动效果难以让民众有切实的获得感，政策推进过程中表现出向上执行反馈和向下吸纳民意的困难，在执行中有明显的痕迹主义倾向。总体上是从公共政策执行偏差的问题出发，观察重心定位在基层组织。调研中发现在基层数字政府建设中，党政机关原本利用痕迹管理加强绩效考核，但在数字化改革中有异化为“痕迹主义”的倾向。这导致精力耗散、资源浪费和基层疲惫等问题。有学者指出，基层政府处于压力型体制下，为了应对强问责、严考核的行政任务，而越发倾向于采取累积证据的被动避责行为。
这种以痕迹主义为核心的政府失效运转现象，在基层数字政府改革中体现的尤为明显。以前是“考核只看痕迹，材料详实强于工作做实”“文件填不完、材料报不停”，现在是“不光看笔迹，也要看足迹”，“口说无凭，上传工作现场照片，发送实时定位”。基层工作开展把更多精力都花在走访拍照、群里上报，却没有投入足够精力解决群众的实际问题。痕迹主义作为形式主义的一种新表现，在数字政府改革中逐渐成为政府管理中的顽疾。显然，在高压任务和痕迹管理的驱动下，基层组织也难以将有助于优化管理和服务的数字资源充分利用好，只能是将工作重心放在力求自保而不断积累证据的被动避责行为，表现出政府改革的失效运转状态。“空转”作为本文观察到的现象，下文还将进一步概括为“空转执行”的政策执行中遇到了体制机制问题。
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2.2 应用的主要理论
2.2.1 组织理论
数字政府改革的执行主体是基层组织，组织理论的内在结构、运行机制和适应情境的分析，能够为探讨政策执行问题提供理论指导。
（1）科层制理论
组织理论的理论基础是韦伯的科层制。20 世纪初，德国社会学家韦伯（MaxWeber）提出了行政组织理论（Bureaucratic Model）这一新型组织形式。他认为科层组织具有明确权力关系和等级层次结构，组织运行有赖于自上而下的指令传递和执行。这一理论模式强调了科层组织的准确、及时、高效的优势，其等级结构有利于自上而下的指令传递和执行，适应了市场经济和工业大规模生产的需要。中国科层体制混合了法理权威和卡利斯玛权威，核心是中央政府集中统合行政体制内的权力、资源和人事安排，再以严密有序的科层制组织制度，贯彻自上而下的行政命令和政策意图。[51]在中央与地方关系中，中央政府拥有最高决定权和支配权，地方各级政府一般有政策命令下的执行权和授权范围内的治理权。但也存在一定的弊端，决策权与执行权的存在一定的脱离，自下而上的信息搜集、加工、解释链条，就存在突出的组织沟通与协调问题。这也表现在中国政治内部，中央的管辖权与地方治理权之间的紧张。在具体问题处置中，虽然地方政府具有信息优势和政策执行权，但在整个科层体系运作中却处于被动位置。地方解决实际问题的能力被大大削弱，通常表现为“对上不对下”“被动不主动”等一系列问题。[52]在这一制度中，自下而上的信息搜集、加工、解释过程就暴露出突出的组织问题。尤其在突发事件应急处置中，面对中央高度集中的政治体制和结构，越发需要高政治位阶单位的“政治势能”推动[53]，以突破惰性和部门割裂，缓解科层链条间的信息传递不畅、甚至失灵的问题。
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第三章 组织视角下理论分析框架的构建.................... 18
3.1 研究对象 ..................... 18
3.2 分析维度 ................... 19
第四章 基层数字政府改革“空转执行”的案例分析...................... 28
4.1 广东省 L 镇的案例呈现............................ 28
4.1.1 案例选择 ................................ 28
4.1.2 现实状况 ............................. 29
第五章 研究结果讨论....................... 46
5.1 基层数字政府改革中“空转执行”的形成机理 .................... 46
5.2 基层“空转执行”中的对策建议 ..
