本文是一篇行政管理论文，本文把“为官不为”现象看作是政府作为一个有机整体患上的一种疾病，基于此，对“为官不为”这一病症从看病、问病、治病三个步骤开方抓药。看病就是要看出病症，本文在联系当前全面从严治党的新政治生态环境背景下，在系统梳理国内外关于“为官不为”的理论研究的基础上，对“为官不为”现象的内涵进行剖析。在厘清“为官不为”现象的内涵之后，得过且过“拖拉为”，能力不足“不会为”，消极懈怠“不想为”，担当不足“不敢为”，应付工作“表面为”的“五个表症”逐步浮现[45]，随之造成阻碍政策执行，增加政府行政成本；破坏干群关系，削弱党的执政基础；影响经济发展，阻碍社会发展进步；败坏干部作风，损害党和政府公信力的“病症”。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
腐败问题是世界范围内普遍存在的现象。从古至今，腐败就像一个毒瘤，困扰着历朝历代的当权者。它总是在不同国家的不同执政历史时期，表现或轻或重、或隐蔽或公开地存在着。当今，随着人类社会进入新时代，各种腐败现象都呈上升的趋势。其中，在领导干部的贪污腐败、官僚主义等显性腐败现象被重点治理的同时，领导干部的不作为这一隐性腐败现象逐渐引起社会的重视。党的十八大以来，面对艰巨复杂的新形势和新任务，以习近平同志为总书记的党中央高度重视党要管党、扎实推进全面从严治党。可以说，全面从严治党，是新一届中央领导集体治国理政最鲜明的特征，是“四个全面”战略布局中的重要组成部分。它充分体现了以习近平同志为代表的党中央对我党永葆先进性和纯洁性的深刻忧思，充分彰显了我们党勇于自我净化、自我革新、自我完善、自我提高的大无畏勇气和坚强决心①。
党的十八大以来，在全面从严治党思想的指导下，以习近平同志为核心的党中央中央聚焦解决“四风”问题，进一步制定和落实中央的八项规定，深入推进“三严三实”，稳步推进反腐倡廉工作，使我国领导干部的腐败问题在一定程度上得到了有效遏制。但随之而来的是，有些领导干部觉得为官不易，本着多做多错，少做少错的错误思想，在其位不谋其政，从而使“为官不为”现象频繁发生。这些错误的思想、不正常的心态和不履职的行为，是领导干部难以转换思想以适应新时代新要求的具体体现。“为官不为”不仅影响经济发展，阻碍社会发展进步，导致好政策无法收到好效果，好政策无法惠全民，而且会使干群矛盾激化、抹黑政府的公信权威。
因此，全面从严治党，关键是要“从严治吏”。首先要管好干部，特别是要抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部作为党和国家重大方针政策的贯彻执行者和经济社会发展的重要推动者，对党和国家事业发展有着特殊的重要性。风成于上，俗形于下。领导干部的自律意识、标杆意识、表率意识能够以点带面，以上率下；反之，则可能给党和国家的形象和威信造成严重损害①。中国自古以来就有“为官避事平生耻”和“士不言政，则失天下之则”的古训。时至当代，为官更应该肩负使命，敢想敢做敢当。
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1.2 国内外研究现状
近年来，“为官不为”现象在各个领域时有发生，成为理论界广大专家学者关注的热点问题。学术界对“为官不为”现象的研究成果层出不穷，笔者通过中国知网等文献数据库，阅读了大量与之相关、针对性强、观点鲜明的期刊杂志、书籍，梳理出了现今国内外关于“为官不为”现象的研究现状。
1.2.1 国内研究现状
目前，国内学术界对领导干部“为官不为”现象的研究成果十分丰富，这些研究主要集中于“为官不为”的内涵界定、表现形式、形成原因和治理对策四个方面。
（1）关于“为官不为”内涵界定的研究。傅广宛，郭建文（2015）认为“为官不为”中“官”是广义上的公务员群体，并从“为”的范畴、速度、效果、发生时点这四个维度对“为”进行了界定，最后指出，“为官不为”是指公务员不能适应环境变化，不能及时有效履行岗位内应尽职责，最终造成的懒、庸、怠、误现象[1]。刘子平（2017）认为，在某种意义上，传统官僚体制衍生出“为官不为”，而其实质是一种负“官文化”现象，本质是干部履行岗位职责时的主体性缺位[2]。张宗贺，刘帮成（2018）则在分析“为官不为”内涵时从其行为特点出发，并与其他相关概念进行对比，从法律、政治、传统文化和心理学四个不同视域下对“为官不为”的概念进行了梳理，总结出“为官不为”的内涵[3]。
（2）关于“为官不为”表现形式的研究。边宇海（2015）将“为官不为”的表现概括为避事、避责、避难、避险四种类型[4]。张宗贺，刘帮成（2018）基于“经济人”假设理论和计划行为理论分别将“为官不为”划分为利己而为和庸懒散为，为不为和为而不足四种类型[3]37。郝春禄（2015）则在分析“为官不为”成因的基础上，总结出其九种表现形式，分别是：没有遵循而不为、心神不定而不为、行为受限而不为、政绩观偏差而不为、没有激情而不为、没有干事空间而不为、没有激励措施而不为、没有硬性约束而不为、怕惹麻烦而不作为[5]。
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第 2 章 核心概念界定与理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 全面从严治党
全面从严治党，全面是基础，严是关键，治是要害①。首先，“全面”的含义主要包括四方面：一是内容上覆盖党的建设的各领域、各部门、各方面，将从严思想贯穿到党建的各环节；二是对象上涵盖全体党员、党组织，重点抓“关键少数”；三是涵盖多元管党治党主体，发挥党、社会、人民群众等多元主体的合力作用；四是保持管党治党的长效性和责任上的无死角，推动良好政治生态形成。其次，“严”是全面从严治党的关键，“严”就是真管真严、敢管敢严、长管长严[22]。一是党员从严要求自己，加强学习，发挥先锋模范作用；二是要严明党的纪律，严肃党内生活，从严干部管理，使党员加强自身作风建设；三是从严监督问责，使党员严格遵守党章党纪，依法依规履职。就“治党”而言，从党中央到基层党支部，都要认真履职、肩负责任。首先要加强培训和学习，使其坚定为人民服务的理想信念和责任担当的思想；其次要完善保障和激励机制，调动党员工作积极性；最后要明确主体责任，敢于执纪问责，对违法乱纪和不作为现象从严问责。
2.1.2 领导干部
在词典中“领导”的释义为率领并引导朝一定方向前进。因此，作为领导，第一，应具有楷模力量，能起到模范带头作用；第二，可以对同业者进行培养和指导。辞海中“干部”一词的释义为国家机关、军队、人民团体中的公职人员（士兵、勤杂人员除外）或指担任一定的领导工作或管理工作的人员。在本文中，对“干部”的定义更偏向为“干部”一词释义的后一种。
2015 年 10 月，中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》[23]，中央纪委法规室对“党员领导干部”的范围予以明确，主要包括以下三部分：一是党政机关中的“党员领导干部”，二是国有企业中的“党员领导干部”，三是事业单位中的“党员领导干部”。据此，在全面从严治党实践中，本文中的“领导干部”是指在党政机关、国有企业、事业单位以及人民团体等机构中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的中共党员[24]。
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2.2 “为官不为”现象治理的理论基础
2.2.1 习近平新时代中国特色社会主义思想
笔者将习近平总书记关于“为官不为”现象的重要论述简要概括为如图 2.1 所示的基本框架。
党的十九大，把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为党必须长期坚持的指导思想并庄严地写入党章，实现了党的指导思想的与时俱进[29]
习总书记十分重视党员领导干部的管理，他指出，总的看我们的干部队伍素质不断提高、结构明显改善，但是一个突出问题是部分干部存在一定程度的“为官不为”。他认为当前“为官不为”主要有 3 种情况：能力不足“不能为”、动力不足“不想为”、担当不足“不敢为”[30]。由此，他提出了六点告诫：一是应该对“为官不为”感到羞耻；二是为官一任、造福一方；三是敢想、敢作和敢当；四是知晓为官做事的尺度；五是依法办事；六是努力学习各方面知识[31]。同时，习总书记对于扭转“为官不为”现象提出了六点建议，包括加强干部教育培训、把严格管理干部和热情关心干部结合起来、完善相关机制、强化党内监督等等。习总书记有关“为官不为”的理论论述对明确该现象的表现形式，探析其成因以及有针对性的对其予以治理提供了重要的理论借鉴作用。
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第 3 章 全面从严治党实践中领导干部“为官不为”的表现及危害......................... 21
3.1 全面从严治党实践中领导干部“为官不为”的表现............. 21
3.1.1 得过且过“拖拉为”..........................22
3.1.2 能力不足“不会为”...........................23
第 4 章 全面从严治党实践中领导干部“为官不为”的成因分析............................. 29
4.1 体制机制因素.................................... 29
4.1.1 监督机制不健全，监督合力不足...........................29
4.1.2 问责机制不完善，权责设定不清..................................30
第 5 章 全面从严治党实践中领导干部“为官不为”的治理对策............................. 37
5.1 健全体制机制，坚守“为官必作为”......................... 37
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