本文是一篇行政管理论文研究，本研究借助风险社会和制度性风险的理论视角，结合治理理论和利益相关者理论的研究成果，剖析了县（市）改区制度性风险出现的根源，分析了县（市）改区中的制度性风险因素、风险受体和风险损失，进而构建了县（市）改区的制度性风险形成机理和治理体系框架。在此基础上，选择了三个具备典型意义的我国撤县（市）区的案例，分析了萧山市改区，长兴县改区和顺德市改区中蕴含的制度性风险因素和风险损失，以及对县（市）改区、市县融合进程的影响。
1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，我国的综合国力进入世界前列，成为世界第二大经济体。但是正如德国著名社会学家贝克（2018）所言，我们生活在现代文明的火山上，在我国经济政治社会文明快速推进的背后，蕴含着巨大的风险。中国正面临着世界经济转型与国内改革深化的双重压力，社会累积矛盾和问题频繁涌现，风险性和不确定因素急剧加大，已然进入了风险社会态势，在政治、经济、社会、文化、生态各个领域都出现了风险事件，影响我国的持续稳定发展，不利于社会和谐稳定。如何防范重大风险，治理风险损失是我国接下来工作的重点和难点。
当前，县（市）改区是我国行政区划改革的热点，截止 2019 年共有 341 个县（市）被改为区。地级市希望通过行政兼并为其扩张提供新的土地资源和发展空间，提高中心城市竞争力，缓解县市之间的冲突与竞争关系，建设大都市区经济圈，县（市）并入中心城市也能获得更多辐射红利，但是其中也存在着许多制度性风险。一方面，县（市）改区会引发融合风险，若是融合失败，行政边界虽消失但经济壁垒犹在，仍是两个独立的经济区，不利于两地的经济发展态势和大都市区建设。另一方面，改区对县而言意味着权力和独立性的弱化，以及资源支配权的丧失，可能会抑制其经济活力。此外，对居民而言，若是强县（市），改区后由于区需与地级市接轨，可能会导致公共服务水平的下降，损害自身利益。若是弱县（市），也可能因为同城化进程缓慢，没有实现与市区居民同等待遇而有所不满。如何规避制度性风险和治理风险损失是市县政府的首要任务。
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1.2 研究现状
1.2.1 风险社会理论
风险社会这一概念最早是由德国著名社会学家乌尔里希·贝克提出的，并由吉登斯、Lau、斯科特·拉什等学者发展完善，由于契合现如今的世界各国发展态势，做出了对未来世界很具权威的预警（UlrichBeck，Risk Society，1992），因而引起了学界的广泛关注，风险社会理论已经成为后现代社会学理论研究中的重要学说。风险是该理论的核心概念，任何有关风险的研究都无法回避对风险的界定，学界目前最大的分歧在于真实风险和社会建构风险之间（Hiskes，1998；Krimsky,Golding，1992 年；Lupton，1999 年）。现实主义者认为风险是真实存在的。风险可以按照科学、有效的方法进行测量评定。相反，文化相对主义者和建构主义者则认为没有什么本身就是风险的存在，风险不是客观存在的，而是被建构的。任何事都可能是一种风险，这取决于一个人如何定义危险（Ewald，1991）。
正如贝克所言，我们生活在现代文明的火山上，随着人们所能感知到的风险急剧增长，风险社会理论也被广泛应用到了各领域、各学科，学者们纷纷开始用风险的视角来研究问题。在经济与金融学领域，投资、公司治理、金融监管风险的规避是研究的重点（江其务，1999；Nosic，2010；Pozzi，2013）。在环境与生态保护领域，主要集中在各种自然灾害的风险管理与防灾减灾，西方已形成了三种基本范式，即“工程－技术”范式、“组织－制度”范式、“政治－社会”范式（刘泽照，2014）。此外，后工业现代化的一个重要特点便是环境风险大大增加，因此 Shrivastava（1995）认为传统的管理范式应向生态中心范式转变，该范式下的组织具有适度规模化、有意义的工作、分散参与式决策、员工间收益差异低、结构非结构性等特点，在自然环境和社会环境之间建立和谐的关系。在社会学领域，风险私有化使得人们不得不主动承担责任，因为风险和矛盾虽然源自制度与社会，但对个体来说，那些具有决定作用的制度条件不纯粹是偶然碰到的事件和状况，它们至少也是个体自己的决策造成的后果（贝克，2004），因而风险社会对个人成长的影响逐渐成为一个新的研究热点，青年正处于危险之中（Kelly，2001）。在公共管理领域，风险理论的应用主要分为城市治理和政府管理两方面。Andres（2019）引入了风险维度探讨其对城市脆弱性空间模式治理的影响，刘鹏（2017）从国家的角色与职能、国家能力、制度、行政文化四个角度分析了风险社会对传统行政国家的冲击。由于我国正处于社会转型，新旧累积矛盾不断深化，风险性和不确定因素急剧加大，因此需要建立起一个能够有效抵御现代社会风险、汇集社会公众利益、面向未来的前瞻性政府（张春敏，2017）。张海波（2017）发现风险社会视域下公共管理的既有结构仍然存在，但运行方式会发生改变——从层级模式转化为网络模式，从过程来看，由于社会系统的混序转换，公共管理也将面临常态管理和应急管理的频繁转换。
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2 概念界定与理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 风险
“风险”这一概念最早起源于西方保险行业，意指收益或代价的不确定性，后被广泛应用于各个领域的话语体系。本文所研究的风险出自风险社会理论，该理论的创始者贝克（2018）将其定义为“放射现象、空气、水、食品中的有毒物和污染物，以及由此对动植物和人所造成的系统性、不可逆且无形的损害”。随着技术革命的持续深入推进以及全球化趋势的进一步加深，全球都暴露在风险之中，风险社会理论逐渐引起了学界与社会的广泛重视，在不同的研究中，学者对风险的定义虽有差别，但也存在许多共性。风险的特征主要为以下三点：第一是不确定性，既包括风险事故发生的不确定性，例如县（市）改区政策可能会引发群体性事件，但这一风险也可能不会发生，或者不能确定何时发生。也包括风险损失的不确定性，这主要由应急管理水平决定。第二是客观性，风险虽然发生的概率不定，但风险是客观存在的，不以人的意志为转移，并不是人所想象出来的。第三是社会性，当风险事故发生后，不仅会影响发生区域内的政治经济、社会秩序、生态环境等，随着全球化程度的加深，甚至可能会影响到全国和全球的其他国家与地区。由此，本文笔者将风险定义为：在一定时期内，由于外界环境变量变化，决策方案所引发的损失的可能性以及利益相关主体遭受损失的大小。结果，虽然从本源揭示了风险产生的根本原因，但是在实际风险治理过程中忽视了其他促发性风险因素的影响。因此为了更精准确定研究对象，本文将县（市）改区的制度性风险定义为在建制变更过程中由于财政、行政、规划等制度体系重构所引发的显性与隐形风险，包含两种情境，第一种是制度重构滞后，尚未完成从市-县到市-区的制度转向所引发的风险，第二种是完成制度重构，但是制度设计方案没有适应新设区的发展趋势所引发的风险。撤县（市）设区是调整行政区划的一种手段，虽然能够规避部分风险，如市县争夺资源内耗，降低行政协调成本，发展区域经济等，但是也陷入了吉登斯所提出的风险结构性困境，即制度建构——风险生产——制度性规避风险——风险再生产。因此要剖析县（市）改区的风险，必须要往前溯源，厘清风险链条，再进行切断，走出风险困境。
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2.2 理论基础
2.2.1 风险社会理论
风险社会这一概念最早是由德国著名社会学家乌尔里希·贝克提出的，贝克（1986）认为人类历史上各个时期的社会形态在一定程度上而言都是风险社会，因为所有具有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险。但是，工业社会以后，风险的结构和特征都发生了根本性的变化，产生了现代意义的风险，风险态势和现代意义的风险社会应运而生。根据风险社会成因分析的不同，对风险的研究可以分为以下四个流派。第一种是以英国学者玛丽道格拉斯和威尔德韦斯为代表，从文化角度分析了风险社会，认为实际上风险并没有增加，人们只是能感知到更多的风险，现代风险的突显更像一种文化现象，风险文化能够更准确描绘当代社会的风险状况（斯科特·拉什，2002）。第二种是以卢曼（1993）的风险系统理论为代表，从现代社会的结构和内在机制来分析风险的产生，认为现代社会风险的增长是由功能分化导致的系统复杂性和可能性剧增引发的。第三种是以福柯规训理论为基础的风险治理理论，认为现代性是知识与权力共谋下对社会的全面监控与规训（福柯，2003），风险是现代政府运用其训诫权力的一种战略，风险本身并不是问题，现实中不存在风险，问题只在于专家知识借助于权力的制度化和大众对这些制度的认同而有效控制被认为是风险的事物（何小勇，2007）。第四种是以贝克、吉登斯为代表，认为风险与矛盾源自制度与社会，风险是现代性的后果，也是现代性的本质，风险的规避与治理是需要通过制度完成的。不过贝克更强调知识与技术与风险的相辅相生，而吉登斯则更侧重于制度性风险。目前，得到最广泛应用的当属制度性风险理论，但是对于制度是如何引发风险的，吉登斯没有给出一个充分而又一般性的机理解释。因此有许多学者从不同的角度提出了自己的理论建构与补充。范如国（2017）从复杂性范式角度出发，认为现代社会是一个具有高度内生复杂性、测不准性等特征的复杂系统，复杂性是全球风险社会形成的根本机理与原因。朱德米（2012）从政策缝隙角度出发，认为政策之间存在着缝隙，同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容上存在着不一致。不一致的
