本文是一篇行政管理论文研究,本文借助于公共价值管理理论、战略管理理论的核心要义,最主要是运用战略三角模型中使命管理、支持与合法性和运作能力三个维度进行分析。围绕食品安全监管创造公共价值这一核心分析了战略三角模型能够运用到食品安全监管的可行性,并构建基于战略三角模型的食品安全监管分析框架。借助双汇“瘦肉精事件”、地沟油事件、上海福喜过期肉事件三个具体案例分析我国食品安全监管存在的问题,结合国外先进食品安全监管经验,提出了政府部门管理者必须通过监管使命提高公信力、创新监管手段寻求公众支持和运作能力提高公共组织的运作效率三个方面来优化我国食品安全监管。同时,本文也存在着一定的局限性:首先,政府在实行食品安全监管政策、措施、手段等可否采取公议的形式是本论文尚未研究的一个方面;其次,在分析案例时,由于笔者自身专业知识的限制,未能全面与公共价值管理理论和战略三角模型相结合,另外,个别案例发生时间在 2011 年,相对时间较为久远,但正如前文所说,食品安全事件带来的负面影响远不止此,任何角度对其分析都是对未来完善食品安全监管有益的,不过,本人会在以后的学习中,关注该领域的具体实践。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
2011 年起,我国公安部联合各地公安机关每年在不同时间段内都开展食品安全综合治理和专项整治行动,2011 年侦破各类食品安全事件 5200 余起、2012年 12300 余起、2013 年 32000 余起、2016 年上半年 15000 余起1,一方面表明我国食品安全整治力度加大,成效显著,另一方面也说明我国目前食品安全问题频发,形式依然不容乐观。党的第十九次代表大会中指出,我国要实施食品安全的伟大战略,实现让人民吃得放心的战略思想,并顺应时势作出了关于我国社会主要矛盾变化的全新判断2,中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见中对食品安全工作提出了总体目标和具体要求,对政府在解决食品安全问题上具有重要指导性意义。当前,我国食品安全社会共治格局初步形成,新修订的食品安全法将中国食品安全问题上升到多学科、共参与的社会共治高度,以治理为手段,完善统一的、权威的食品监管机构,建立最严格、覆盖全过程的食品安全监管制度。新修订的法律、意见标志我国政府对食品安全的监管上升为一个新的高度和层面,更加充分体现了党和政府对食品安全领域的高度重视。食品安全事件频发,政府作为监管主体有着不可推脱的责任。本文在国家处于转型期、全面建成小康社会关键时期的背景下,对食品安全监管从不同角度进行研究分析有着重要的意义。
1.1.2 研究意义
食品安全关乎亿万人民群众的切身利益和生活质量。近年来,随着中国经济飞速发展,居民的温饱问题已基本解决,人民群众越来越倾向于追求高质量的生活。随着全面深化改革的不断推进,食品安全的问题也变得越来越严重,如毒奶粉事件、福喜过期肉事件、毒豆芽事件等。公共事务是公共价值实现的载体之一,食品安全监管作为一种影响人民切身利益的行政行为,承载着公正、公平等公共价值。在现代社会主义社会中,政府作为公众利益的维护者,其公共服务职能尤为突出。食品安全监管是提高政府威信、公信力的重要手段之一,食品安全问题的解决是政府创造公共价值的表现,更是政府不可推卸的责任。
目前,学界和政府监管部门对食品安全监管付出了大量的实践和努力,但问题的研究主要集中在食品安全监管中的政府自身、食品链条中的某一环节、监管体系的搭建以及对策建议方面,对食品安全监管中的政府监管使命、目标、外部支持和合法性、运作效率等方面的研究关注度不够,对政府监管方式不断优化而食品安全事件不断发生之间的根本问题研究比较薄弱,相应的案例和实证分析偏少,尚未形成明确的思路框架和分析模型。这些问题没有实质性的解决,对食品安全监管存在重要影响,人民吃得放心的局面也不可能形成。
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1.2 文献综述
1.2.1 公共价值理论
国外对公共价值的研究相对时间较长,内容研究也比较深刻,在梳理国外相关文献后,将其分为社会治理进程中对价值的研究、公共价值理论下相关核心要素的探讨和其他研究,在其他研究方面主要侧重于对公共价值理论的批判和持相反的观点。一是在社会治理进程中对价值的探讨。针对社会治理过程中的复杂性问题,马克·莫尔(1995)提出了公共价值理论的基本框架,包含了效率、公平、正义等相关理念,重新审视了民主和效率的关系,为提高政府治理水平、效率提供了新的视角,在此基础上提出了以公共价值、支持与合法性以及运作能力支撑下的战略三角模型。斯托克(2006)指出,公共价值管理范式可以看作是公共管理学史上的第三种公共管理范式,以实现公共价值为主要目标,且评判标准要建立在利益相关者、相互协商的基础之上,公共部门公共价值的实现是基于对价值链条上网络的构建和共同维护。O’Flynn(2007)从价值偏好角度分析了公共价值,指出公共价值是由公共政治生活中双方协商来共同创造,这是一个复杂的、存在广泛治理的过程,只有利益双方通过社会交换才能实现,为决策和公共服务提供了新视角。二是针对公共价值理论下相关核心要素的探讨。Kelly·G 等(2002)指出,公共价值管理理论的一种观点是承认政府干预的理由是正当的,并在此基础上进一步认为,人民是希望政府能够采取一定的措施包括正向激励在内来影响某种行为的发生。斯托克(2007)将利益相关者的合法性和重要性作为公共价值管理者采取管理方式的重要依据。Gains 、Stoker(2009)认为,政府创造的公共价值能够影响自身的政治合法性。三是其他层面的探讨。罗斯等(2007)对关于公共价值的文献进行了大量总结、研究,并指出目前学者观点存在的不足,对摩尔理论中关于公共管理者角色的假设进行了否定。波兹曼(2007)认为摩尔以及其他众多学者的研究主要侧重于公共管理者在日常公共行政过程中如何产生和创造价值。
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第 2 章 概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 食品安全
在 1974 年 11 月世界粮食大会上联合国粮农组织第一次公布了“食品安全”的概念。最初定义时,将食品安全认为是一个绝对概念,内涵上要求食品对人身体健康都不会造成急性或慢性损害,甚至潜在的危险也不存在。随着实践认知的深化,人们意识到食品安全要达到一个绝对安全、没有丝毫危险是无法实现的,食品安全应该作为一个相对概念而去定义。学者针对食品安全概念的内涵涉及综合的、社会的、法律的和政治的等方面达成共识。2015 年 4 月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议又进一步完善了食品安全法,会上通过的关于食品安全的法律是我国历史上最为严格的,无害、无毒、符合营养学要求、对人身体不造成任何危害是对我国对食品安全的全新认同。《食品安全法》中对食品安全的定义逐渐替代我国历史上《食品卫生法》(1995 年)、《食品质量法》(1993 年)、《营养条例(草案)》(2009 年)等法律中关于食品安全的界定。对食品安全概念内涵的认知是一个动态变化的过程,应该根据实际情况对其进行补充,适应生产、生活和监管的需要。
本文认为食品安全的概念可以表述为:食品安全必须涵盖从生产到最终消费的各个环节中所有主体参与的活动都要符合法律、法规、准则、指导性意见的标准和要求,不存在对消费者或后代人体健康有损害或存在潜在威胁的有害物质或不良后果发生的一切因素。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 公共价值管理理论
公共价值管理理论是在公共价值理论的基础上,借助网络治理时代的背景,以公共价值为核心,在其基础上衍生的有关公共价值在管理学角度的理论。其产生的背景是西方发达国家的政府合法性出现了危机,人们转向对公共价值问题的思考,开始寻求公共价值管理框架下理论、模型和方法的研究,另外,公民社会地位的改善、信息化时代的到来也是加速其出现的原因。回应公民诉求、进一步获取公民信任并维持政体的合法性,都需要一个以价值为基础的路径、框架和评估模式,所以,公共价值管理是对存在的政治问题进行回应。新公共管理运动的兴起,吸收了有关民营化的理论和新公共服务理论的相关内容,将公共事务作为一个整体的系统看待,公共管理者应该思考采取什么样的手段和方式提升服务质量,进而创造出公共价值。
对公共价值管理理论的理解,可以看作是政府将如何创造公共价值的过程。这个过程主要包括:认知、创造和评估公共政策所产生的公共价值。只有认知才能了解其构成、影响因素等,进而创造公共价值,公共部门只有对其所创造的公共价值进行评估,才会从中不断创新出工作方法,提供服务来提高效率和治理能力。在民主国家,民众能够决定对于公共管理者或者是政府而言,什么是真正的价值。公共价值管理理论认为,要搭建一个涉及民众参与、具有开放型、灵活特征的公共服务信息获取和递送机制,通过这个传递机制,公共部门管理者可以在进行工作前预先考虑所要创造的公共价值是否符合预定的目标,给社会带来效益。关注集体偏好、重视政治作用等是该理论的基本主张。
战略三角模型作为公共价值管理理论分析问题的基本框架,用来分析当前政府部门解决食品安全问题的作为具有重要的现实作用,本文基于战略三角模型,从使命管理、支持与合法性、运作能力三个维度分析当前我国食品安全监管问题,提升政府监督管理水平,从而创造政府食品安全监管过程