本文是一篇行政管理论文，本文在总结已有政府与商会理论研究基础上，对 46 家在杭异地商会发展现状及其与政府的关系展开了研究。研究主要有以下几点发现：第一，从理论研究视角出发，发现关于政府与异地商会关系的研究主要集中在异地商会生发机制、治理功能、两者边界以及关系形态几大层面，并且认为地方政府和异地商会由于利益契合，在形式上逐渐形成了一种合作状态：第二，从政策演变角度出发，通过对改革开放以来政府出台的有关商会发展的政策文件的梳理以及宏观环境的变化分析，发现我国政府与商会关系发展和政策演化经历了为“规范控制—指导监管—互惠合作”三个阶段，从制度变迁视角，两者关系可以被认为是从强制性变迁逐渐向诱致型变迁的一种转变。而地方政府与异地商会的关系发展则以 2003 年民政部办公厅发布《关于异地商会登记有关问题的意见》为分界线，将其政策演变划分为非制度化与制度化两个阶段，异地商会的发展则经历了“不鼓励发展—夹缝中发展—扩张式发展”三个阶段。第三，本研究总结了异地商会相较于其他一般商会的特征，认为其存在经济性、异地性、地缘性等特点，这些都在一定程度上促进了政府与商会的合作。在此基础上，文章总结也了异地商会功能，主要是服务会员功能、经济治理功能以及社会治理功能。第四，通过对 46 家在杭异地商会的研究，分析了目前在杭异地商会发展，例举了其与杭州市政府部门在各方面开展的合作实践。在此基础上，文章采用模糊集定性比较分析方法，选取政府的认知、政府资源支持、商会游说意愿、商会治理能力、商会影响力为条件变量，将政府与商会合作行为视为结果变量探索了政府与商会合作的路径。发现商会内部治理能力是促进政府与商会合作关系形成的最核心要素。地方政府与异地商会合作的形成是众多变量的组合效用，研究提炼出“资源支持型”、“整体赋能型”、“内生发展型”三种不同特征的合作模式。
第一章 绪论
第一节 问题提出与选题意义
一、问题提出
自 1978 年改革开放以来，高度集中的计划经济体制被开放的社会主义市场经济体制取代，原来单一的集体和国家所有制结构变成了国有、集体和个人独资、合资和外资等多种所有制形式。同时，中国的政治体制也发生了很大的变革，政府逐步简政放权，转变职能、重视法治等，公民的结社自由开始具有实质性意义。这些经济、政治体制的改革，为社会力量的成长与发展释放了空间，社会组织在我国第一次大规模兴起，我国社团数量不断增加。截至 2018 年底，就全国范围来看，经民政部门登记的社会组织数量就有 81.7 万个。从具体类别来看，社会团体、民办非企业单位和基金会数量分别达到 36.6 万、44.4 万和 7034 个，总数量比上年增长 7.3％。此外，社会组织的种类也急剧增加，涉及工商业服务、科学研究、教育、社会服务、文化、体育、农村及农村发展等社会各个领域。这些社会组织的兴起在社会治理、公共服务、政策倡导等领域发挥了越来越突出的作用，并在价值取向、行为主体、行为网络、行为方式等各个方面影响了地方政府的社会管理，使之从“管理”趋向于“治理”。近几年，我国城市化进程的不断加快，城市经济开放度快速提升，城市间人口流动规模也不断扩大，新老居民融合等城市治理难题越来越多，治理的不确定性和复杂性也越来越高。这为民间草根组织的发展提供更加广阔的需求空间同时也对治理的模式和手段都提出了更高的要求[1]。如何充分发挥社会力量，让社会多元主体参与到社会治理中来成为重要课题。党的十九大报告指出要打造共建共治共享的社会治理格局，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这不仅说明社会组织在城市治理中扮演着日益重要的角色，而且也对政府与社会合作治理的有效途径提出了更高的要求。
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第二节 理论基础与研究综述
一、理论基础
（一）治理理论
20 世纪 70 年代末，随着行政效率低下、财政支出严重增长以及公众不信任政府等公共管理问题日益凸显，在社会资源配置中出现了政府失效现象。于是，西方学者提出了治理的新概念，通过治理弥补政府和市场在调控、协调与管理社会事务过程中的不足。1995 年，全球治理委员会在研究报告《我们的全球之家》中，指出治理各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。[7]此后，斯托克对各国学者关于治理的解释进行了梳理，提出了治理的五个论点，主要是认为在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。[8]治理理念的提出，促进了政府将原先由他独自承担的责任转移给公民社会，在多元公共管理主体之间构建起了一种互动合作的伙伴关系。
商会作为一种新的制度安排，是沟通政府和企业的重要桥梁纽带，在现代化进程中的经济发展、社会治理、政治沟通都方面都发挥着重要作用。首先，作为企业家的俱乐部的商会在市场中是一个强有力的经济治理主体。因为某种利益聚集到商会的企业家在团体中通过更有效地沟通，不仅可以增强企业信息获取的时效性，还能提高企业预防风险的能力。此外，通过商会的一些规则制度，可以规避或惩罚某些企业不良行为，从而维护市场秩序。其次，商会因其民间性、服务性等特点在国家治理中也扮演了重要角色。就公共决策而言，商会以社团组织的身份进行利益表达，能够更好地聚合社会分化利益、提高利益表达概念的标准化规范化水平、增强商会组织内部凝聚力与认同感、提升与政府谈判能力。商会通过组织化力量来表达企业家的利益与需求，从而引起国家重视使利益问题进入政府视线，开启政策之窗，真正实现国家与社会之间的良性互动。可以说，商会不仅在理论上是国家治理主体的重要组织部分，在实践中更是发挥了不可或缺的作用。
异地商会是异地企业家在城市中的集合体，因其异地性与地缘性特征，集中表达利益的需要与治理期望更为显著。因此，对异地商会在城市治理中的作用以及如何发挥作用进行研究十分必要，目前较多的研究对异地商会在地方治理中的作用进行了深入研究。但是，异地商会作为城市重要治理主体，该如何处理好与其他治理主体，尤其是与政府的关系，这是本文需要关注并分析的重点之一。
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第二章 异地商会与地方政府的关系
第一节 异地商会的特点与功能
异地商会的产生过程与一般商会存在差异，它由异地同籍企业家自发组建而成，期间受到各种因素的综合影响，成长十分困难，尤其是政策的滞后性通常需要商会“摸着石头过河”先行实践。因此，异地商会与一般商会相比，在特点与功能上也呈现出了独特性。了解这些，是深入研究异地商会与地方政府关系的基础。本节主要论述异地商会不同于一般商会的特征及其功能。
一、异地商会的特点
异地商会具体是指以原籍在同一行政区因工作或业务需要，在原居住地以外的另一个地区以经济发展和工商业为主体为维护自身利益与资源而结成的独立的民间社会组织和法人团体。它的主要目的是维护异地同籍个体经营者以及会员企业的利益，为会员企业提供各方面的服务，同时还支持异地商会所在地的经济与社会发展。异地商会不同于行业协会商会，它是以地域为标准划分的，因此，地缘性是异地商会最根本的特征。此外，异地商会与一般商会相比，还存在如下几个特征：
（一）经济性：地方政府的合作对象
异地商会产生于民间，属于“体制外”组织，在中国的政治制度环境下，它的生存与发展应该是非常困难的。然而，以温州商会为代表的异地商会却成功地融入到了地方治理体系中，与地方政府展开了合作并取得良好的治理绩效。这其中最主要因素就是异地商会凝聚了一批“精英企业家”，其带来的经济效益与地方政府对 GDP 增长的追求是相一致的。
在我国，经济发展是地方官员政绩考核的重要指标，关系到其职业晋升。具体来说，地方经济的增长一方面可以让地方官员在“官员锦标赛”中获胜，另一方面可以提升当地老百姓的经济收入，改善其生活水平，获得其认可与支持。为了促进当地经济的发展，在总资源不变的情况下，地方政府通过需要通过与其他地方的竞争，吸引更多的资源要素流入本地，从而刺激当地经济发展，寻求地方利益最大化，提升其在任期间“政绩合法性”。那么，吸引外地资源进入本地便成了地方政府的重要工作。为了在竞争中获得优势，除了上级政府规定的一般优惠外，地方政府通常会设置一些优惠政策，通过构建一个不错的投资收益预期，来吸引更多外来资本的流入，创造更多的财富，进而增加地方政府的税收。在异地商会看来，这就是一个招商引资过程。在这一过程中，地方政府与异地企业之间关系十分密切，地方政府官员需要外来企业进入来提升其政绩，外来企业不仅需要地方政府给予土地、资金等支持，还需要地方政府给予合法性认同，他们都会为了各自利益进行博弈，最终形成合作。而异地商会在博弈的过程中，因为其异地商人组织的身份，在服务企业过程中便会无形的推动区域经济的发展。
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第二节 地方政府与商会关系变迁
地方政府与商会关系受到多种因素的影响，但总的来说国家宏观环境的影响是最根本的。国家出台的一系列关于商会登记管理的办法以及相关规章制度，对商会的发展空间做出了限制，且决定了政府对待商会的态度。目前，我国地方政府与异地商会关系基本形成了独立自主平等的面貌，在现实中也建立了一些合作关系。但是，关于地方政府与商会（异地商会）关系的讨论不仅对理清我国政社合作关系发展的历史脉络具有重要意义，而且有助于对地方政府与异地商会合作关系与路径的把握。
一、规范控制阶段：1978--1992 年
1978--1992 年这一阶段政府与商会的关系呈现出了较强的“规范控制”的特征，商会数量迅速增强，政府提高准入门槛并进行控制。这一阶段，由于市场经济体制的改革，非公有制经济尤其是私营企业迅速发展，
