本文是一篇行政管理论文研究，本文通过从多元理论视角下研究廉价效能政府的构建，从而真正建立起机构设置精干效能、职能配置科学高效、制度机制健全完善、为民服务人民满意、编制资源统筹优化、政治生态风清气正的新型政府形态，进而消除伪适应症困境中的五种外表现象以及破解组织、制度、监督、人事、生态五个深层次困境。廉价效能政府的构建与我国社会的主要矛盾变化相适应，与市场在资源配置中的决定性作用相承接，与民主与善治的行政改革相配套，是贯彻习近平新时代公共行政思想以及实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义和重要路径选择，同时也是政府伪适应症困境的破解之道。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
在现代国家的政治框架中,民主与善治一直是各国行政改革的主题，以构建服务型政府为目标的行政体制改革从根本上体现了我国政府民主与善治的价值诉求，将“为人民服务”的宗旨和“以人民为中心”的理念落到实处。以民主与善治为取向的政府转型，依赖于“顶层设计”与“创新实践”二者的有机结合。“顶层设计”能够创造全新的自主空间，为多样化实践提供动力支撑，而从某种意义上讲，改革就是创新，是对原有路径的依赖和传统僵化的体制进行“创造性地破坏”，在新条件下建立起适应新环境的新模式。
《法兰西内战》是马克思在长期的研究过程中以及总结巴黎公社经验基础之上所写的一部经典著作，巴黎公社对廉政建设的探索，马克思给与了高度评价，书中阐述的廉价政府理论和人民公仆理念对处在社会主义新时代的我国政府反腐和廉政建设具有重要指导意义。“学习马克思，就要学习和实践马克思主义关于人民民主的思想,国家机关必须由社会主人变成社会公仆，接受人民监督”。①习近平总书记在纪念马克思诞辰 200 周年大会上强调的廉政思想、公仆思想构成了马克思廉价政府理论的主线，该理论对社会主义新时代仍具有重大的理论价值和现实意义,也是习近平新时代公共行政思想的重要组成部分。当前我国正在推进以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心理念的放管服改革，“全面提高政府效能，优化政府机构设置和职能配置，深化机构改革，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力”。②廉价、效能已成为新时代我国各级政府“民主”与“善治”的重要衡量指标。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）关于伪适应症困境的相关研究
国外学者虽没有明确对伪适应症困境进行界定和研究，但“伪适应症”一词却是由帕金森定律引申而来。C.Northcote Parkinson（1957）基于对组织低效率运作和低效能活动的调查研究，指出了机构膨胀、效率低下的成因，并分析整理提出了帕金森定律。该定律“基本上指明了臃肿组织低效能与组织机构表面上的‘伪适应症’是直接相关的”。①伴随着西方资本主义国家工业革命的结束，近代国家的政府管理和运行模式逐渐确立，它起源于马克斯·韦伯的“官僚制”。韦伯认为官僚制是“最理想的组织结构类型”，这种政府管理和运行模式具有合理分工、严密且层级节制的权力体系、依照程序办事和循规蹈矩的运作机制以及组织管理过程的非人格化等特点。官僚制虽然具有严密性、普适性、稳定性等优点，但忽视了外部环境对组织的影响，过分强调精细化分工忽视宏观层面的协调，强调人员稳定容易导致组织机构的惰性，容易形成论资排辈的风气，不易于组织的效率和效益的提高。正因为“官僚制”政府管理模式在运行中出现了很多诸如机构膨胀、官僚主义、效率低下、工作人员积极性不高等严重病症,西方各国学者不断研究探索，使得公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、协同政府理论、整体治理理论等公共管理领域的理论不断涌现和发展。
（2）关于廉价效能政府的相关研究
廉价政府思想最早溯源到古典自由主义学派，洛克（1689）在《政府论》中虽然没有明确指出廉价效能政府的概念，但是表达了公民私有财产和维护政府经费之间的内在关系。亚当·斯密（1776）在《国富论》中也包含廉价政府的思想，认为政府在税收的征收和使用上要理性和效率，同时要降低成本，政府充当市场经济的守夜人，这体现了政府的廉价和运行的效能。公共选择理论的代表人物布坎南（1986）指出，政府寻租和机构膨胀、监督信息不完善、竞争机制缺乏、激励机制不健全导致政府的低效率。他主张重建宪法规则，用新的宪法规则约束政府权力；为改善官僚体制运转效率在公共部门恢复自由竞争；约束政府权力，并改革赋税制度。登哈特（2001）在新公共服务理论中主张“政府职能是服务而不是掌舵，为公民服务而不是为顾客服务”，②该理论也包含了廉价政府的思想。
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第 2 章 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 伪适应症困境
关于政府的“伪适应症”内涵，国内外学者尚无统一界定。伪适应状态是指官僚主义盛行的组织机构运行状态，组织的运行是为了维持机构内部关系和权威，而不是组织的目标。伪适应症政府的病症表现为以下方面：机构膨胀、冗员臃肿、效率低下、官僚主义盛行。丁煌教授指出了帕金森定律论述的机构膨胀、效率低下与伪适应症状态的直接相关性，也阐述了伪适应症政府的外在特征，对进一步界定伪适应症困境的内涵、子困境特征具有重要的启示和借鉴意义。
通过分析研究帕金森定律和伪适应症状态的已有学术成果，并结合我国新一轮机构改革的现实情况，同时适应社会主义新时代的现实背景以及实现政府治理体系和治理能力现代化的目标需求，笔者在伪适应症状态的基础上提出 “伪适应症困境”这一概念。所谓“伪适应症困境”,就是政府中存在难以破解和消除的机构膨胀臃肿、行政成本畸高、公信力流失、冗员低效能、官本官僚主义盛行的五重困境，它包含五个子困境——组织困境、制度困境、监督困境、人事困境、生态困境。具体而言，伪适应症困境的定义包含了行政组织、制度机制、行政监督、人事行政、政治生态五个方面的内容。为了更好地理解伪适应症困境的丰富内涵，进一步探寻五个子困境的破解之道，还需要引入廉价效能政府的概念。
2.1.2 廉价效能政府
廉价政府一直是国内学术界研究的热点问题，回顾和审视近年来国内学者们对廉价政府内涵的研究和论述,审视角度不同对其的概念界定也不尽相同。胡帆、陈宇宙（2008）认为，“廉价政府必须是清除官僚特权的政府，减轻人民负担的政府，人民自己的政府”。①张康之（2010）认为，“确立正确的指导思想和按照科学的原则去设置机构、界定职能和理顺关系，就能够在结构上为廉价政府的出现提供保障，只有政府工作人员的行为与其结构目标相一致的时候，才能真正造就出廉价政府”。②鲁洋（2015）认为，“廉价政府是行政开支最低、人民赋税最轻的政府，是廉洁奉公、服务大众的政府，是还权于社会的政府，是人民掌权的政府”。①李连华、王桂胜（2016）首次提出廉价高效政府的概念，是对以往廉价政府研究的升华，将廉价政府理论发展到新高度。“廉价高效成为评价政府管理水平与状况的一个重要指标，也是现代政府追求的所谓善政的基本要素之一”。②从一般意义上讲，高效突出的是效率，而效率是一个简单的定量指标，包含工具理性，强调单一的输入与输出数量。效能是一个综合概念，强调数量与质量的有机结合，而且更加注重质量，是定量指标与定性指标的统一，也是工具理性与价值理性的统一。此外，效能还是效率与效果的有机结合，而效益是指某项活动产生的效果和收益。从某种程度而言，效能包含效率和效益。效能比高效更能全面地衡量政府的运行，更加体现政府的善政。因此，笔者在廉价高效政府的基础上提出廉价效能政府的全新概念。
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2.2 理论基础
伪适应症困境主要有两个相互关联的理论基础：帕金森定律和彼得原理。廉价效能政府作为一种新的政府形态，它的理论基础主要是廉价政府理论与政府效能理论。
美国著名管理学家 Laurence J.Peter 于 1969 年提出著名的彼得原理，他在著作《彼得原理》中指出： “在层级组织中，每一个员工都有可能晋升到不能胜任阶层，并且一直待在这个阶层，每一个职位最终都会有对工作不胜任的员工把持，层级组织的工作大多是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的”。②组织成员晋升至不能胜任阶层，该时期也就是彼得高原期，此时的晋升商数 PQ（Promotion Quotient）为零。“所谓表面上的例外并不是真正的例外。彼得原理适用于所有层级组织的所有员工”。③冲击式晋升、蔓藤式晋升、彼得反转原理、阶层淘汰、世袭晋升、都属于表面上的例外，上述人事安排也符合彼得原理。“不胜任加上不胜任还是等于不胜任”，④不胜任者数量会伴随着彼得螺旋的每一次循环而不断增加，而效率却并无提高。如果说帕金森定律指出了机构臃肿冗员现象，那么彼得原理则说明了层级组织人员晋升的不胜任问题，二者具有紧密联系。作为伪适应症困境中人事困境的理论基础，彼得原理揭示了知人善任、适才适用这一最基本的人事行政原则，能否科学地选人、用人、育人成为各级政府人事行政是否科学高效的关键。
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第 3 章 伪适应症困境的外表现象和深层困境原因分析........................15
3.1 外表现象分析................................... 15
3.1.1 组织层面：“积累莫返之害”现象....................................15
3.1.2 制度层面：“公地悲剧”现象..........................15
第 4 章 多元理论视角下廉价效能政府的构建：伪适应症困境的破解之道............... 21
4.1 捆柴
