第 1 章 绪论
1.1 研究背景与意义
改革开放后，我国抓住机遇大力发展生产力，GDP 增速极快，百姓生活状况得以大幅改善，实现了大幅度的减贫。但中国人多地广，贫富差距大仍然是当前社会的大问题，尤其西部地区贫困问题突出。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》指出要进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现 2020年全面建成小康社会的奋斗目标。纲要对扶贫工作总目标、总要求、基本原则作出指示，到 2020 年实现扶贫对象不愁吃、不愁穿、保障其义务教育、基本医疗和住房。作为扶贫开发的主战地，黑龙江省政府肩负着摘掉 50 个国家扶贫开发工作重点县和 33 个有扶贫开发任务县的贫困帽的任务。县作为扶贫开发的单位，总体呈现出发展水平低，底子薄，方式落后的特征。肇州地处黄土高原，土地贫瘠，交通通达性低，农民思想落伍，难以与外界接轨[1]。其相对闭塞的环境带来的高成本和高难度制约着该地脱贫攻坚任务的完成。为了全面建设小康社会的目标得以实现，深刻认识县级政府扶贫开发工作内容和现存问题极为必要。肇州县作为负有扶贫开发任务的县之一，通过对该县政府贫困治理问题及对策的研究，一方面能发扬公共管理发现问题和解决问题的精神，为该县治贫贡献力量，为其它贫困地区提供可操作的价值参考，推动黑龙江省早日摘下贫困帽。另一方面研究所用的理论有助于检测实践，加深对学科的认识[2]。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究现状
国外对于贫困这一问题的认识起步于古希腊罗马时期，对贫困的研究起源于经济学领域，二战以后进一步发展。宁亚芳（2014）将西方贫困观的演绎总结为从道德到能力贫困的转变。以资本主义兴起为分界线，古希腊罗马时期到文艺复兴时期的贫困是道德贫困到道德贫困的转变。古希腊罗马时期苏格拉底、柏拉图以穷为恶，认为贫穷是因为人不节制欲望，如此势必造成城邦团结和秩序受到威胁。中世纪基督教义时期由于基督教本身出身贫穷，发展出了对立的观点——以穷为善。文艺复兴时期，教会本身出现问题且世俗担心其扩张会造成威胁，形成祛道德化以穷为恶的贫困观。资本主义兴起初期以来，古典政治经济学派主张“工具性”贫困，代表人物有曼德维尔、李嘉图，他们认为贫困不应当被消除而应该维持，保持不安和困苦能使社会良好运行[3]。随着资本主义经济的发展，学者不断反思贫困的问题，关于贫困的原因、本质及贫困的测量标准研究不断丰富，德国的恩格尔在朗特里等的关于贫困测量研究基础上提出恩格尔系数，并使其成为世界普遍用于测量贫困的方式。直到二战结束后，新的社会问题持续出现，建立福利国家的呼声高涨，阿玛蒂亚·森提出的能力贫困观实现了对贫困本质认知的回归，被公众广泛接受，标志着西方对贫困的看法的发生了本质性变化，世界对反贫困的认知也从能力贫困引发的运动式改变后进入多维贫困。
关于贫困治理的对策上，西方经济学领域研究流派分为干预派、自由派、异端学派。干预派指出穷人自身具有破坏性会对资本主义社会的稳定性带来负面作用，还对资本阶级的统治造成威胁，所以要对部分不稳定因素进行调改以改善穷人状况，调和阶级间尖锐的关系。该流派代表人物有边沁、西斯蒙第、凯恩斯学派等。自由派认为贫困问题是资本主义发展不可避免是现象，牺牲贫困群体利益能促进资本主义经济的发展，政府介入无法缓解贫困群体困境，反会使情况变得更恶劣。即使政府干涉其中，其范围和程度应该是局限的。该流派代表人物有马尔萨斯、西尼尔、哈耶克、库兹尼茨等。异端学派激烈的否定资本主义制度，指出改良社会政策无法从根本上解决问题[4]。代表人物有汤普森、霍奇斯金、保罗、詹姆士·克罗迪等。家庭经济也常被作为国外反贫困研究的视角，国外学者围绕农村家庭收入，家庭人力资本、地位产品、家庭内部产权安排（受教育权和控制权）为切入点，构建出科学的外源性扶贫路径。美国则采用新自由家长主义的理念治理贫穷的运行，包括治理理性规则，主要治理谁，为什么治理，怎样治理及出于何种目的，治理实践围绕什么特定技术和机构安排。这些考虑都是致力于有效治理贫困而不腐蚀美国的价值观。
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第 2 章 核心概念及理论基础
2.1 核心概念
2.1.1 精准扶贫
精准扶贫的提出其实是与以往扶贫方式不同的一种扶贫方式，过去的扶贫工作大多比较粗放，而精准扶贫的提出主要是为了更加精准、科学合理的识别困难人口，运用科学的方式进行帮扶和管理的一种现代化扶贫方式。通常来讲，精准扶贫的对象主要是贫困人口。扶贫是一种社会工作，其目的是通过帮助贫困群体提高可支配收入，实现产业增收，摆脱困苦落后的生活状态。精准扶贫与粗放式扶贫是相对的，习近平总书记在 2013 年 11 月对湖南湘西考察时第一次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ” 的重要指示，到次年一月，中办就该项工作提出了周密的计划安排，促进了"精准扶贫”这一构想的落地。精准扶贫是指面对不同地区地理情况和贫困户的生活状况，使用科学合理的流程和科学有效的方法对扶助对象进行正确的识别、精准的救助和管理。主要内容即精准识别、精准帮扶、精准管理三个方面，精准识别是关键，也是前提和基础。精准扶贫与粗放扶贫不同，粗放扶贫以村为单位，扶贫资金和资源分配指向性不明，资源下放至村难寻流向或流向偏离，难以落实到最急缺的资源送到最需要的人手中。精准扶贫更注重扶贫政策、扶贫资金、扶贫模式的导向性，对贫困的相对性认识更清晰[13]。
2.1.2 县级政府
我国行政组织结构可从横与纵两个结构理解，从横向的结构即管理幅度看可分为宏观的一级政府内部部门分工，如中央、省级、市县级政府依据职能划为若干工作部门，以及微观上工作单位内的机构和职位的划分。从纵向也就是管理层次的角度看，宏观层面一般指行政组织间三到四级行政层级，如中央、省、市、县、乡（镇）级政府。国家行政区划和《中华人民共和国地方各级人民代表大会》指出，县级政府是级别上居于县级和管辖空间上辐射在县域的国家公共权力的执行机构。微观层面指各级别政府及工作部门内部层级关系。本文所指县级政府则是指纵向的宏观层面划分的政府。县级人民政府包括县人民政府、市辖区人民政府、县级市人民政府等，自 1983 年实行市管辖县后，市人民政府拥有对县人民政府的直接管辖权，在县级政府中居主体地位。县在本质上与中国农业性质密切关联，管理着农村居民、国土资源、农业资源的生产。因而县级政府与农民的关系，农民与贫困的关系决定了实现中国绝大部分人口的脱贫主力在县级政府，县人民政府的工作更是重中之重[14]。
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2.2 理论基础
2.2.1 多中心治理理论
多中心治理理论是由由奥斯特罗姆先生和夫人在大量的实证研究和深入的理论分析的基础上提出的，打破了传统市场中心和政府中心的公共事务治理观点。在公共物品的供给中，理性经济人追求自身利益的最大化，个人的理性会使集体陷入不理性，然而现实中市场在公共物品的供给上并非万能，这便会使市场失灵。政府治理公共物品也会失灵，政府决策会存在失误，因缺乏竞争而丧失追求利润的动机，政府追求的是规模最大化，加上权力会滋生寻租行为，作为非市场性质的政府会因竞争与监督的缺乏而走向财政赤字、机构臃肿、机构腐败的道路。奥斯特罗姆夫妇提出区别于以政府或市场为中心之外的多中心治理方式，建立政府、市场、社会三维框架的多中心治理理论[16]。
以西南地区某一国家级贫困县为例，详细考察了该县在精准扶贫实践过程中存在的问题，并从基层治理角度出发详细分析了其产生的原因。在精准识别实践过程中，横截面识别不够灵活，识别的指标设置过于僵化，造成精准识别不能充分适应村民的日常生活和实际变动；而精准扶贫在具体实施方面存在扶贫资源投入以及人力资源投入内卷化的问题，这也导致了一定程度的偏离。本次研究以基层治理为出发点，对精准扶贫实践过程中产生偏离的原因进行了分析。从村庄层面来说，精准识别实施过程中的“去政治化”，即没能充分动员全体村民，是造成精准扶贫实践偏离的重要原因。从县乡层面来说，精准扶贫实践过程中存在的“行政吸纳政治”问题也是造成实践偏离的重要原因之一，由于实践过程中存在主要特点为专业化、标准化的技术治理，仅仅把“树典型”作为工作的目的而不是工作的方法，以及工作过程中存在的事本主义逻辑等问题造成了精准扶贫内卷化[17]。
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3 章 肇州县政府精准扶贫治理的现状分析..........................10
3.1 肇州县的发展情况...................................10
3.1.1 工资性收入增长.........................11
3.1.2 家庭收入增长............................11
第 4 章 肇州县政府精准扶贫过程存在问题及原因分析...........................17
4.1 肇州县政府精准扶贫过程存在的问题...................................17
4.1.1 精准扶贫过程引发的市场困境...................................17
4.1.2 政府扶贫意识不强.................................18
第 5 章 解决肇州县政府贫困治理问题的对策建议................................22
5.1 政府行政扶贫，社会共同参与..............................22
5.2 普及农业技术培训...................
