本文是一篇旅游管理论文，本文以1982—2021年中央层面海洋旅游政策文本为研究对象，收集了160份有效政策文本。通过查阅相关文献资料，以府际关系、注意力分配、政策调适为理论基础，构建出“政策主体-政策主题-政策工具”的三维分析框架，运用政策文献计量、文本挖掘法(LDA主题模型)、内容分析法，由外到内多层次剖析我国海洋旅游政策发展情况。
第1章绪论
1.1研究背景及问题提出
1.1.1研究背景
（1）国家高度重视为海洋旅游的发展提供战略机遇
在经济全球化的背景下，1992年联合国颁发《21世纪议程》指出海洋有助于实现可持续发展的宝贵财富。我国高度重视海洋资源开发与海洋产业发展，1996年在《中国海洋21世纪议程》中提出确保把适宜海洋旅游娱乐业发展的岸线、海滩、浴场和水域预留出来。2012年党的十八大提出“海洋强国”战略；原国家旅游局将2013年定义为“中国海洋旅游年”，同年10月习近平总书记首次提出“21世纪海上丝绸之路”的战略构想；2017年党的十九大报告强调“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的重大战略部署，标志着我国海洋产业进入全面快速发展的新时期，海洋强国建设迎来历史机遇期。
（2）海洋旅游已成为拉动国民经济增长的有力引擎
国外学者在20世纪就提出以3S（Sun,阳光；Sand,沙滩；Surf,冲浪）为宣传口号的海洋和沿海旅游，已经成为世界旅游业的新前沿和发展增长最快的领域之一[1]。根据自然资源部海洋战略规划与经济司发布《2019年中国海洋经济统计公报》，2019年全国海洋生产总值89415亿元，其中滨海旅游业增加值18086亿元，占海洋产业增加值50.6%[2]。受新冠肺炎疫情常态化和多点散发影响，旅游业备受打击，2021年全年滨海旅游业增加值15297亿元，占比44.9%，比2020年增长12.8%[3]。虽然滨海旅游尚未回到疫情前的水平，但可以看出，滨海旅游市场正逐步回暖，已经成为海洋产业的重要组成部分，是拉动中国国民经济发展的有力引擎。
1.2国内外研究综述
1.2.1海洋旅游政策的研究现状
国外学者对海洋旅游相关政策的研究起步较早，研究成果也日渐增多。国际上海洋旅游规划理论建设主要涵盖政策制定内容、政策制定参与者、政策实施影响因素、政策效果评估等。①政策内容详细且实践性强，起规范约束作用。如，邮轮政策方面，制定包括船舶设计要求、安全要求、劳动法规民事与刑事责任制度等方面的立法框架来确保邮轮顺利运行（Nanda,V.P.，2022）[6]。②政策利益相关者携手参与，让政策制定更全面、实施更顺利。如，在海洋保护方面，将国际、国家和地方联合起来，建立一个合作与沟通的机制网络，让政策制定国际化和地方化，鼓励社区居民参与（Pajaro,M.G.等人，2010）[7]。而海洋旅游被视为商业活动，需要海洋旅游公司发出具有影响力的决策声音，以便政府与机构更好了解公司面临的挑战，再制定全面且一致的监管政策来解决优先事项（González-Morales,O.,等人，2021）[8]。③政策手段推进政策制定与实施更科学合理。如，科技手段：采用Arc-GIS地图叠加方法分析区域的灵敏度，保护海岸生态不受破坏的同时制定沿海旅游规划（Ghafourian,S.等人,2022）[9]；信息手段：通过共享环境信息系统整合沿海和海洋信息以支持海洋空间规划（Meiner,2010）[10]。资金支持：将小部分税收或从游客收取费用支付马尔代夫环礁岛保护费用，以及探讨建立筹资融资机制的政策影响（Bhat,M.G.等人,2014）[11]。④政策效果分析的研究。如，Johnston,W.等人（2022）利用适应政策分析框架指出政府在制定和实施政策上均未能满足应对气候变化对开曼群岛威胁的影响[12]。
国内学者对海洋旅游政策专门研究的著作和学术论文较少，理论研究落后于实践研究。①海洋旅游著作偏向于介绍中国海洋旅游的城市、资源开发、海岛景区、游玩项目介绍等产业发展的研究，政策规划的研究作为著作的小章节。魏小安等人（2013）编著了《中国海洋旅游发展》里面阐述了中国海洋旅游规划的原则和要求，坚持生态、特色、系统、动态的原则，遵循生态环境保护、规划大视野、新颖项目的要求[13]。②鉴于陆地旅游起步较早，旅游政策著作的研究成果较多，但海洋旅游政策暂未出版系统的著作。
第2章概念界定与理论基础
2.1概念界定
2.1.1海洋旅游
海洋旅游，指在一定的社会经济条件下，以海洋为依托，为满足人们精神和物质需求为目的而进行的海洋游览、娱乐和度假等活动所产生的现象和关系的总和（董玉明，2000）[55]。按活动空间划分，依托海洋环境的差异，可分为海岸带（海滨）旅游、海岛旅游、海上旅游和海底旅游（张广海，2004）[56]；按空间布局开发海洋旅游产品，可分为海岸带（沙滩巡游、垂钓、观海、海洋生态旅游、体验海洋文化等）、海上（帆船运动、滑水、冲浪、游艇、摩托艇、邮轮旅游等）[57]、海底（潜水、水下观光潜艇、水底海洋馆、海底旅馆），海岛旅游理论上可以包括海滨、海面、海底、海空各种空间的活动[58]。
2020年11月，自然资源部发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，把海域分类划分为渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海、其他海域6个二级类；其中，将游憩用海定义为“指开发利用滨海和海上旅游资源，开展海上娱乐活动的海域及无居民海岛”，三级类别细分为风景旅游用海和文体休闲娱乐用海[59]。根据《海洋及相关产业分类》（GB/T 20794-2021）将海洋旅游业概念说明为“指以亲海为目的，开展的观光游览、休闲娱乐、度假住宿和体育运动等活动”[60]。
2.2理论基础
2.2.1府际关系理论
府际关系的研究最早起源于20世纪30年代美国大萧条时期，为化解经济危机，罗斯福推行新政，从过去“联邦主义”各州各自独立与制约的关系，转向相互合作、协调共生的公共部门的沟通模式。1960年，美国学者安德森（W.Anderson）将府际关系定义为“各级、各类政府机构的重要活动和彼此间的互动关系”[65]。在国内，黄萃（2015）指出府际关系既包含不同行政层级的政府机构之间的关系，如央地关系，也包含同一行政层级不同政府部门之间的关系[66]。目前已形成了横向、纵向、斜向、十字型府际关系等几种主要形态。具体而言，央地关系和上下级政府纵向的府际关系、同级政府（同级部门）横向的府际关系、不相隶属非同级政府之间的纵横关系等复杂的网络形态。谢庆奎（2020）指出府际关系是各级政府间的一种互动的机制，其本质是权力配置和利益分配的关系[67]，府际间经常为某一公共事物展开合作或竞争，形成府际竞合关系。而研究方法上，由于在政策文本分析中判定府际关系的现行标准主要是公文引用和联合行文，二者往往隐含着政府部门间的互动关系，为研究府际关系提供了有效的分析路径；同时，公共政策制定主体一般为政府部门，行文规范化，形成了较完备的政策体系，庞大的政策网络带来了复杂的府际关系。如，许焰妮等（2020）基于2001—2018年我国中央政府各部门促进体育产业与旅游、文化等相关产业融和的政策文本，运用社会网络分析法，分析其府际关系网络演变及特征的研究[68]。因此，社会网络分析法具有较强的适用性。
综上，本研究主要以府际关系理论基础，基于政策文本，借助社会网络分析方法，侧重分析同一层级中央层面制定海洋旅游政策部门间合作的相互关系和特征。
第3章 研究样本预处理与分析框架构建........................18
3.1 政策样本选取.................................18
3.1.1 数据来源.............................18
3.1.2 选取原则.................................19
第4章 中国海洋旅游政策文本的结果分析.............................31
4.1 海洋旅游政策文本主体分析....................................31
4.1.1 政策发布时间与数量..........................31
4.1.2 政策文本形式...................................32
第5章 海洋旅游政策存在的问题与优化建议..........................53
5.1 海洋旅游政策存在的问题..................................53
5.1.1 政策主体中存在的问题...............................53
5.1.2 政策主题中存在的问题.............................54
第5章海洋旅游政策存在的问题与优化建议
5.1海洋旅游政策存在的问题
5.1.1政策主体中存在的问题
（1）政策颁发时间具有滞后性，缺乏针对性的海洋旅游政策
1982—2021年中央层面共发布160份政策，政策数量发布逐年增多，整体上经历了“缓慢起步-曲折上升-平稳快速发展”的演化阶段。但在1982—2008年，仅仅发布了11份，学术界对“海洋旅游”的研究也不足两百篇；在2022年7月1日正式施行的海洋及相关产业分类，由以前的“滨海旅游业”调整为“海洋旅游业”。政策文本多依附于旅游业、交通运输业、自由贸易港建设等宏观旅游交叉领域，缺乏专门为海洋旅游制定的政策。究其原因，一是政策制定主体对产业政策问题进行研究及制定需要一定的时间，具有一定的滞后性；二是缺乏对海洋旅游作为系统化的专项研究体系，政策条文多数呈现零星、碎片化状态。
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