专业论文网站：建立适应我国可持续发展要求的价税调节体系 - 税收政策与征管

在可持续发展过程中，经济、社会、环境和资源系统并不会自发地实现相互协调，有时甚至发生矛盾或冲突。因此，政府必须以社会管理者的身份，通过实行一系列有效的经济政策，相机调节各系统的活动，使之符合可持续发展的总体目标。税收对促进可持续发展无疑具有非常重要的作用，但与其它经济杠杆相比，则缺乏必要的灵活性和短期调节功能。税收的这种局限性决定了其必须加强与其它经济政策的配合，才能提高支持可持续发展的政策合力效应。 一、与财政政策相配合，增强可持续发展的基础能力建设 当今世界，不论是发展中国家，还是发达国家；也不论是处于发展的初级阶段，还是处于发展的中高级阶段，客观上都需要政府进行必要的干预。美国著名财政学家理查•穆斯格雷夫认为，在市场经济条件下，当一个国家处于经济增长或发展的初级阶段，政府对公共部门的投资在整个国家经济投资总额中应占有很高的比重，以便为经济和社会发展进入“起飞”的中级阶段奠定基础。而到了经济和社会发展的中级阶段以后，政府仍应对公共部门进行投资，只不过此时的公共部门投资将逐步成为日益增长的私人部门投资的补充。我国作为尚处于社会主义初级阶段的发展中国家，在一个较长时期内，都需要政府加大对社会公共部门的投资力度。事实上，在未来可持续发展的各个阶段，随时都可能发生市场失灵问题，因此，政府必须通过增加社会公共部门的投资来增强对经济和社会发展的宏观调控能力，以维护和巩固我国可持续发展所必需的环境、资源基础。 财政作为政府的一种分配行为，不仅是一种宏观调控手段，也是一种环境资源配置活动。因此，要实现我国可持续发展的战略目标，必须进一步优化财政投资结构。 首先，要正确确定各类投资项目的投资主体。确定投资主体，首先应遵循效益原则，对于生态效益和社会效益高，但直接经济效益低的社会公益性项目，由于市场机制难以发挥调节作用，政府应责无旁贷地成为其投资主体；对于直接经济效益高、适合于市场机制发挥作用的投资项目，政府应逐步退出，由企业成为投资的主体；而对于那些投资规模大、建设周期长、投资回收慢的项目（主要是重大基础设施建设或关系到可持续发展能力建设的项目），应实行投资主体多元化的投资模式，由各级政府、企业和个人共同投资，目的不仅在于缓解政府的财政困难，而且在于增强各个市场主体的社会责任感及参与我国可持续发展的积极性。 其次，要正确确定投资的重点。按照公共财政要求，政府今后投资的重点应转移到关系可持续发展战略实施的关键领域和环节，具体包括：(1)综合能力建设，包括交通、能源、通讯、信息、水利、基础性研究、关键技术开发、高新技术产业发展、市场体系建设和社会事业发展等方面。(2)环境资源保护，包括：用于修复已经破坏而又能修复的生态系统的投资；用于改善生态条件的投资，例如防护林的建设、江河湖的治理、自然保护区的管理、退耕还林还草还湖工程、生态农业的开发等；用于治理“三废”工程的投资，例如支持企业、单位进行降低能耗、物耗和减少污染物排放的技术改造；用于环境资源保护部门的事业费和基本建设投资，这类部门包括环境监测、管理机构以及与之有关的科研机构。(3)产业结构优化。产业结构的调整必须符合生态经济系统的总体目标。为此，国家财政应按照建立结构合理、功能高效的生态经济系统的要求，合理调整投资方向，加大对环保产业投资力度，使环保产业与第一、二、三产业发展实现有机的融合。(4)社会保障。社会保障是社会经济平稳运行和健康发展的“安全阀”。在现代市场经济条件下，社会经济能否实现可持续发展，在很大程度上取决于社会保障制度是否完善及完善的程度。因此，社会保障理所当然地应成为政府财政支出的一个重点。 第三，要逐步提高财政用于环境、资源保护方面的投资比重。政府应把环境和资源保护作为投资的重点领域之一，并随着财政收入的增长而逐步增加。 除财政投资以外，政府还可将财政资金与金融机构信贷资金有机结合起来使用（即财政贴息）。运用财政贴息手段的关键在于正确选择援助的项目及预测项目未来的社会经济效益。对可持续发展中既有经济效益、又有社会效益的项目，例如环保工程、节能降耗项目、资源综合利用项目以及与之密切相关的其它项目的开发和建设，财政部门要优先予以财政贴息，以引导各市场主体及其资本进入该领域，促进环保产业的发展和资源利用效率的提高。 此外，财政利用国债政策可以调控社会资金的流向与流量，也有利于减轻财政赤字所造成的通胀压力，从而为政府增加社会公共支出提供财力保证。我国到2002年底已累计发行国债6 600亿元，国债发行余额占当年GDP的比例远远低于国际上公认的“警戒线”，这说明我国实行国债政策尚有很大的潜力。中央政府应充分利用这种潜力和当前低通胀的有利条件，适当扩大国债发行额度，增加对基础设施建设、生态环境保护等方面的投入。同时，还可考虑在合理规范、严格管理、注意效益的前提下，允许有条件的地方政府以其资信和后续财力作为还本付息的保证，适量发行地方债券，用于地方的环保产业发展和基础能力建设，以缓解可持续发展的“瓶颈”制约。 为了保证上述各项财政政策的有效实施，必须加强税收政策的配合，充分发挥税收组织收入和调节经济的功能作用。 （一）构建以税收收入为主体的公共财政收入体系 政府履行社会公共职能，实施可持续发展战略，需要稳固、强大的财政作后盾，而税收则是财政这座“大厦”的基石。几年来，随着政府职能的转变，公共财政支出体系已逐步建立起来，而公共财政收入体系尚不规范和完善。从市场经济国家的实践看，公共财政收入体系都以税收收入为主体，这是由税收固有的属性所决定的。经过1994年的税制改革后，我国的税收收入虽然已占到政府预算收入的95%以上，但占国内生产总值和政府全部财政收入的比例还比较低，而“非税收入”所占的比例却过高，据统计，近几年来我国的宏观税负水平一直在10%～15%之间徘徊，远远低于中等国家20%～30%的水平。由于未把“非税收入”纳入预算管理，使得对这部分资金缺乏有效的控管和监督，从而使政府的财政职能作用大打折扣，也成为诱发政府职能“变异”的直接因素之一。因此，不论是从规范政府的财政管理角度来说，还是从增强政府的宏观调控功能角度来说，都应通过加快税制改革（包括费改税）进程，大力压缩“非税收入”，减少“体外资金”循环，以进一步提高税收收入在国内生产总值和全部财政收入中的比重，真正建立起以税收收入为主体、规费收入为补充的公共财政收入体系。 （二）建立协调的财税政策相互配合机制 税收政策与其它财政政策之间的配合主要表现在具体运作中的互补和协调上，而这种互补和协调一般从总量和结构两方面进行。就总量方面而言，当政府为履行宏观调控、环境保护等职能，通过财政投资、财政贴息、发行国债等方式实施扩张性财政政策时，在税收上应实行减税政策与之相配合；反之，当政府实行紧缩性财政政策时，在税收上应实行增税政策与之相配合。从结构方面说，税收政策与其它财政政策在作用方向和作用力上应保持一致，例如，为了支持环保产业和科技事业的发展，在税收上应实行必要的优惠政策，以配合财政投资和财政贴息政策的实施。为了促进西部地区经济发展，政府一方面必须加大财政转移支付力度，缓解其财政压力，同时为税收政策的实施提供必要的空间；另一方面，通过实行一系列税收优惠政策，减轻西部地区企业的经济负担，同时吸引各类生产要素的流入，增强这些地区经济发展的后劲，逐步缩小与东部地区之间的差距。 二、与货币政策相配合，引导信贷资金的合理流动 货币政策是政府进行宏观调控的重要工具之一，也是政府实施可持续发展战略的有效手段。政府除了运用法定存款准备率、再贴现率和公开市场业务操作三大货币政策工具对国民经济实施总量调节外，还应通过确定信贷资金的合理投向和运用优惠利率等手段，对国民经济实行结构性调节。在实际操作中，货币政策对可持续发展的支持主要体现在结构调节方面，为可持续发展提供一个有效的资金运营机制。 在市场经济体制下，由于投资主体多元化的形成和信贷风险机制的不断增强，不论是企业，还是银行，都必然更加关心信贷资金的直接经济效益，而对环境效益、资源效益和社会效益的关注则难以令人满意，这也正是造成环境、资源与经济、社会之间的矛盾不断加深的一个重要原因。有鉴于此，政府应相机调整货币政策运作方向，按照可持续发展的要求，通过正确确定信贷资金的投向、合理确定信贷项目的先后序列和灵活运用利率杠杆，促进环境保护、资源可持续利用和增强可持续发展的能力建设。 相对于货币政策而言，税收政策对可持续发展的支持主要是通过确定优惠对象和实行优惠措施，正确引导社会投资和消费取向，为可持续发展战略的实施提供一个宽阔的税收平台。为此，税收政策主要应从以下几方面配合货币政策的实施： （一）对国家政策性银行（包括国家发展银行、农业银行）向农业、环保产业、循环经济和基础设施建设提供低息贷款所取得的利息收入实行免征营业税和所得税的优惠政策，免征的税款用于弥补银行发生的政策性亏损。 （二）对商业银行和其它金融机构因向环保、节能、资源综合利用和其它有利于可持续发展的技术开发项目提供贷款而发生的利息损失，可给予定期或定额减免营业税的优惠。此项政策应与中央银行的定向补贴制度相结合。 （三）对利用国家可持续发展基金和环