摘要:公平、公正、公开的税收法制环境是我国对应WTO挑战的一项重要税制建设及其社会公民素质培养问题。当前,相对严重滞后的税收环境,直接地制约和影响着税收征管活动,如何从税务制度建设与市场运作机制的环境中,把握和处理好这一关系和难题,是税务体制深化改革与实践探索的新任务和新举措。
关键词:不良税收环境;成因;对策
依法治税既是税收工作的立足点和灵魂所在,又是贯彻落实党在十六大提出的强化税收征管的实际步骤。当前,推进依法治税进程有许多工作要做,营造一个良好的税收环境迫在眉睫,刻不容缓。
一、 当前税收环境存在的问题
税收是伴随着政治和经济的发展,不断由低级向高级发展的历史范畴。因此,税收环境也不可避免地打上历史的烙印,在两千多年封建主义统治历史,近百年半殖民地半封建社会历史,近三十年苏联模式、计划经济运动历史的作用下,经历史的积淀交揉,政治、经济、文化互为作用,使我国的税收环境变得极为复杂,乃至于直到今天还依然存在着诸多问题。表现为:税收意识普遍淡漠。在国外流传的是:“唯有死亡与税收是不可避免的”,而在我国部分纳税人中流传的则是“要致富,吃税务”,在认识上存在着“怨税”、“恨税”的误区,把税收视为加重人民负担,是搜刮民财。认为收税只是税务机关的事,集中起来,表现为对税收了解的肤浅性,对税法熟悉的局限性,履行纳税义务上的逃避性和淡漠性,以及行使纳税人权利的集体无意识性。从税务机关看,时至今日,道德观还不时地左右着法制观,荣誉感和道德观在一定程度和范围内成了衡量税收缴纳的是非标准,“依法纳税光荣”长期以来一直成为税务机关广为宣传的颂词。实际上,依法纳税并非仅是光荣不光荣的道德问题,而是守法与违法的法律问题。
税收违法犯罪立案难、侦破难、审理难、结案难,有的地方司法人员由于不熟悉税收政策及管理程序,税案误判、重案轻判或不判的现象时有发生。一些税务机关存在着“人治”大于“法治”的现象,滥用权力随意处置涉税问题,收“人情税”、“关系税”,以补代罚、以罚代刑,大事化小、小事化了使涉税犯罪得不到应有的追究和制裁。从1996年至1999年四年间,全国发生6154例税务行政诉讼案件,其中,因税务机关程序违法或执法不当引起的败诉就高达60%以上。由此,税务法制环境的不规范可见一斑。〔1〕
地方政府行政干预现象依然存在。受计划经济惯性影响,少数地方行政领导干预税收执法,政出多门,长官意志,管工业的领导要免,管财政的领导要收,弄得税务机关无所适从。有的地方政府为了保证财政收支平衡,常常不计经济增长因素,不问税源多寡,凭空要求税收要年年递增,对税收层层加码,无端增大了税务部门的压力。有的擅自越权制定违反国家税法的文件,对一些企业或纳税项目实行行业保护和地方保护。据统计,2000年查出各地越权制定的涉税违规文件600多份,所涉及的违反税收制度金额达19亿元以上。〔2〕对地税机关进行粗暴的行政干预,甚至下文限制地税机关行使检查权。由于部门利益的驱动,一些非征税机关不是把主要精力放在监督税务机关是否正确执行税收政策上,而是参与争抢税源,把税款以国有资产流失、违纪金额、非法收入的名义入地方库参与分成。这些问题严重影响和冲击了税务机关的独立执法主体地位和执法权限,干扰了分税体制的实施,扰乱了正常的税收征管秩序和税收执法。
财政体制仍有弊端。有时下达的税收计划缺乏科学依据,造成税源充裕的地区有税不收,税源枯竭的地区收“过头税”的怪现象;预算外收费名目繁多,加大了纳税人的成本费用;依法用税意识不强,用起税来心安理得,忘却了创税、负税、征税的难处和不易。
二、 产生不良税收环境的根源
不良税收环境的产生有文化因素、法治因素、行政因素和体制因素四个方面。
1•文化因素。税收文化是历史的沉淀和轨迹新中国成立前一部以税收压榨老百姓血泪斑斑的税收史人们记忆犹新,老百姓对苛捐杂税深恶痛绝。新中国成立后,“苏联模式”、“计划经济”的影响和制约成为中国税收文化传统中最沉重的包袱,税收作为国家的一项职能异化为国家主义的机制,从而与社会及社会经济生活产生了隔阂:使纳税人缺乏纳税意识,缺乏权利和义务统一的观念,习惯于接受政府救济,享受一切公益事业成果,而对依法收税、政府组织收入缺乏理解,好象天上会掉馅饼似的。这种历史沉淀的不良税收文化,严重地影响了依法治税工作的开展。
2•法治因素。原《税收征收管理法》已不能适应实行分税制后的新情况,已落后于税收征管改革的实践,并与有关法律不衔接、不配套,在实践中难以操作。加之部门行政协税不力,司法部门没有把税收法治放在一个特殊的、重要的位置上来考虑,税务司法功能的不健全,使税收流失得不到有效防范和抑制,难以形成打击偷、逃、骗税违法行为的合力。一些税务执法人员法律素质偏低,不能完全适应新时期税收工作的要求,误解、曲解、肢解税收法律法规的现象时有发生。只懂税法、不懂财务会计核算方法的税务人员不乏其人。这种状况使税收征管、纳税检查和税务稽查大打折扣,削弱了依法治税、营造良好税收环境的职能作用。
3•行政因素。众所周知,政府在政治、经济活动中,充当着极为重要的角色。一是可以运用税收杠杆促进或抑制经济运行;二是为保证国家机器的正常运转,充当征税人;三是政府还是税款使用的决策者。作为经济管理者,政府用税收杠杆支持地方经济发展;作为税收征收者,政府以税收促进经济社会全面进步;作为行政管理者,政府依法行政,保证中央和上级政令畅通,保持社会稳定。当政府作为多种角色之间的利益发生冲突时,政府应坚持“依法治税”的根本原则,不能忽视税务机关作为行政执法部门的特殊性,应遵循税收分配活动的客观规律,不能以行政手段代替法律手段,干预税收执法。
4•体制因素。现行财政预算体制采用基数法,极大地约束了地方对税收政策的执行。基数法的财政预算,必然会伴随产生指令性税收计划。基数法体制既不能多收,多收怕做大税收基数,加大来年收税任务;也不能少收,少收怕完不成计划任务,影响预算收支平衡。在基数法预算的条件下,为保基数,只得人为调节收入,带来地方干预和按长官意志行事,此其一;其二,各种行政收费挤占税收,大量税外费的存在,严重侵蚀了税基,减少了税收来源,而且费比税“硬”,在“缴费”与“缴税”问题上,往往是税收面临尴尬,税款入库艰难。同时,迅猛增长的行政事业性收费也间接增加了纳税人的成本费用,使纳税意识不强的纳税人对税收产生了抵触情绪,加大了基层执法的难度。其三,在现代民主、法制思想熏陶下,纳税人思考的不再仅仅是为什么缴税、如何缴税、缴多少税的问题,他们所关注的是政府把纳税人的钱到底用到哪里去了?用得是否合理?用得是否有效?他们还特别关心税款的运动方向和税款的最终用途。如果财政支出缺乏科学性、计划性,缺乏有效的监督机制,必将导致征纳关系的疏远,影响依法治税工作的顺利开展。
三、 治理税收环境的对策
良好的税收环境是支撑依法治税的工作平台,而要营造一个良好的税收环境,必须从整个社会入手,全民总动员,各级政府、各级机关通力配合才能得以实现;必须做长期、艰苦的工作才能功成名就。
确立“三观一意识”,夯实良好税收环境的基础。
有法必依、依法纳税是营造良好税收环境的前提。亚里士多德曾说:“虽有良法,要是人民不能全部遵循,仍然不能实现法治”。因此,强化公民的税收法制教育,使纳税人知法、学法、懂法,更新观念、提高守法纳税护税意识显得尤为重要。
1•应确立依法纳税义务观。通过广泛的税法宣传教育,促使广大纳税人确立依法纳税义务观。宪法规定依法纳税是每一个公民应尽的义务,因此依法纳税不仅是道德问题,而是守法问题必须强化纳税人的义务观,使依法治税有坚实的社会基础和法律基础。
2•应确立新型的义利观。创税人应理性地认识到,在市场经济条件下,创造和实现的税收越多,表示生产经营越好、规模越大、实力越强。创税人为国创税,也就是为己创利的过程,二者并不相悖。
3•应确立公民负税观。在我国,个人所得税征收范围小,大多数公民不能成为真正意义上的纳税人,但却是负税人。负税人是税负的最终归宿,是税收的实际承担者。正确区分纳税人与负税人,能有助于转变纳税人的观念,从一味纠缠于税负的多寡、轻重中摆脱出来,将主要精力用于企业的生产经营管理和市场的开拓利用;能有助于负税人(广大消费者)认识自身社会价值,更好地督促纳税人依法纳税,将负税人为国家、为社会做贡献由可能转化为现实;能有助于鼓励具有更广大社会基础的负税人参与社会经济生活,认识到只有消费踊跃,才有需求旺盛、经济增长、税源兴旺,消费就是为国做贡献。因此,确立公民负税观,大力宣传负税人的作用,对税收增长、经济发展大有裨益。
4•应确立全民协税护税的意识。必须动员全社会力量,建立起密切联系的协税护税网络,相关部门自觉依法代扣代缴,消费者主动索要发票,广大群众积极举报涉税违法犯罪行为,形成强大的社会舆论和监督力量。只有在税务机关专业管理与群众协税护税的有机结合下,才能实现应收尽收、国强税兴、税兴国强的目的,推进人民安居乐业、社会全面进步。〔3〕
严格独立执法,开创良好的税收环境。
更新政府税收观念:为政必须理财,理财必先治税,治税重在依法。坚持依法治税,重在依法治官,严在依法治权。只有政府税收观念更新才能实现纳税人依法纳税、征税人依法征税的目标,才能改善税收环境,使税收事业实现实质性的飞跃。
树立税务机关独立执法意识。税务机关不是一般的行政管理部门,而是特殊的执法部门,在税收执法中应牢固树立独立执法意识。当某些以权代法者为偷税、减税、免税、严重欠税者说情护短时,要不畏权势的高压,不为“土政策”所干扰,坚决维护国家税法的权
