内容提要:自1994年开始的中国面向市场经济的税制改革至今已近六年。当时的税制设计面对的是短缺经济,而目前中国经济环境已发生了很大变化,税制执行中也不断产生新的问题。因此,现行税收制度有必要做进一步的调整。
深化税制改革面临的任务之一,是如何更好地发挥税收的政策效应。优化税制模式,将有助于发挥税收的内在稳定作用,同时辅以慎重运用的人为税收政策,可为经济增长作出更多贡献。宏观税负的高低是税制设计时必须考虑的重要问题。难点是如何评价中国当前的宏观税负,以及适合中国目前经济硕士论文帮写形势的宏观税负到底是多少。对这一问题要具体分析,综合评价,要考虑到税与费两部分负担。此外,若干税种需要改进,如扩大增值税征收范围、变生产型为消费型,统一企业所得税,开征社会保障税等。以及进一步完善地方税收体系,并适当下放税收立法权。
1994年中国的税制改革使现行税制向市场经济的规范化税制迈进了一大步,已经取得的成绩是令人瞩目的。但这次改革的设计仍存在一定的缺陷,加之经济体制改革在深化,经济环境也在不断变化,现行税收制度有必要做进一步的调整。
一、 优化税制模式,发挥税收的政策功能
1994年税制改革时,面对的是当时的短缺经济,而目前中国经济发展的主要矛盾,已由全面的供给短缺转向了有效需求不足和供给结构失调并存。面对这一形势,1998年国家实施了积极的财政政策,主要运用国债增加政府投资。事实上,税制改革也应跟上,使其政策效应得以更好地发挥。一般认为,对于实现经济稳定这一目标来说,税收政策具有优于公共支出政策的特点,其出现负效应的机会可能少些。当然,税收的政策效应时滞较长,必要时采取应急的国债政策和支出政策也是毋庸置疑的。但同时,也应注重税制建设,以便发挥其对未来经济的稳定作用。
(一) 注重发挥税收的内在稳定作用。
税收自动调节经济的作用主要是通过所得税制度,特别是累进税率的个人所得税制实现的。企业所得税和累进的个人所得税对经济活动水平的变化具有相当敏感的反应。税率不变的情况下,经济活动出现不景气时,个人收入和企业利润下降,所得税收入自动减少,留给纳税人的可支配收入相对增加,可以抑制有效需求过度下降和经济增长下降。在繁荣时期,个人收入和企业利润增加,税收同步增加,相对减少了纳税人的可支配收入,从而紧缩了需求,减轻了周期波动。由于税收在政府财政收入中占有相当份额,因而当所得税收入在税收中占有一定比重时,税收对总需求将产生重要影响。从长远的制度建设角度看,适当强化那些本身具有稳定经济效应的税种,增大其在税收中的份额,有利于减轻经济的周期波动。
中国目前采用以间接税为主体税种的税制模式,间接税收入约占总税收的2/3。这种模式的缺点,一是不利于调节收入分配,二是削弱了自动稳定的功能,不能充分发挥稳定经济的作用。据测算,所得税的GDP弹性大于1,而间接税的GDP弹性则不明显。三是对个别税种的过度依赖加剧了财政收入波动的风险,四是个人所得税比重过小,社会保障税又尚未开征,无法适应即将到来的老龄化社会。
税制模式必须符合经济管理体制的要求和生产力发展水平。目前中国经济已处于发展中国家的中等水平,个人收入有所增加,收入差距逐步扩大。为此应逐步向直接税和间接税并重的税制模式过渡。双重主体的税制模式,一方面可以发挥直接税在实现收入的公平分配,以及对经济波动逆向调节方面的优势,另一方面也可以发挥间接税税源广泛,征收简便,征收成本低的特点。
当前优化税制模式主要是合理设置税种,合并重复设置或交叉征收的税种,适时开征必要的新税,逐步加大直接税在税收总额中的比重。除个人所得税外,尽快开征社会保障税,不仅有利于劳动力市场的建立,而且也解决了企业办社会的包袱。但是,所得税,特别是个人所得税占税收比重的提高受外部条件的制约,最重要的是经济的发展和人均GNP的增长,此外也需要税收征收手段的现代化和纳税人纳税意识的培养,以及整个经济金融化程度的提高。
(二) 适当运用人为税收政策。
在既定的税收制度下,根据经济形势的发展变化,有目的的选择不同的税收政策工具,可以对消费或投资产生不同的影响。削减个人所得税,降低边际税率和削减税率级次,可以有效提高消费水平,由于低收入者的边际消费倾向较高,降低所得税对他们的影响更大。消费税税率的变动对消费水平的影响也很明显。企业所得税的变动可以提高或降低私人投资水平。为达到刺激投资增长的目的,不仅可以直接降低企业所得税的税率,而且可以通过加速折旧减少企业所得税税额,或对用于投资的利润实施免征或减征所得税等税收抵免措施,以鼓励投资,提高生产能力。
但值得指出的是,利用税收政策的调控功能应该慎重。一方面,过多地使用会破坏税收政策的整体中性,导致资源配置效率低下,造成税制的繁杂。另一方面,税制的变动必须经过立法,因此不宜频繁更改,以免导致政策的不连续性。但局部的调整仍是可以运用的。例如,促进产业结构升级即可作为当前税制改革的一个重点。
知识和技术作为新的生产要素,会对企业产生巨大的直接和间接效益,强有力地推动经济的增长,并对未来经济增长也产生决定性的作用。国际比较分析表明,高新技术对美国和日本的经济增长起了关键性作用。日本在战后得到了美援和欧美的先进技术,实现了经济起飞,但其后更注重技术的应用,忽视高新技术研究,从而不能抵御国际经济风险,导致了十年的经济停滞不前。而美国以硅谷为龙头的高新技术研究一直处于世界领先的地位,占据了经济竞争制高点,为近年的经济稳定增长提供了保证。中国经济结构处于需要调整更新的阶段。改革二十年来粗放式高速增长和低水平的重复建设,导致了产业结构的不合理和地区间发展不平衡。无需求产品占有相当比重,而精加工产品和高科技含量高附加值产品的供给严重不足。政府的介入可加快实现产业结构优化的进程,为企业创造有利于技术改造和产业升级的良好外部环境。除了通过政府投资引导社会资源配置转向高新技术产业外,税收政策也可以发挥一定的作用。第一,对于高新技术产业,以及现有企业转向高新技术方面的投资给予税收抵免,可以促进产业结构优化和调整地区产业结构①,同时还会影响其他新投资者的投资选择,增加投资者的投资信心,并影响消费者对该行业产品的消费数量。第二,通过对高新技术产业实行加速折旧政策,可以促进技术进步和产业升级。折旧率提高的直接结果是财政减收②,但对于企业来说,折旧和实际损耗之间的差额成为企业不须纳税的利润,从而大大提高企业的设备投资欲望,加速固定资产的更新改造。
二、 保持适度的宏观税收负担
宏观税收负担,表明该国总的税收负担水平和政府对社会财富的控制能力。宏观税负的高低,关系到政府职能的履行,以及财税政策的实施。如何评价中国当前的宏观税负,适合中国目前经济形势的宏观税负到底是多少,试作以下分析。
(一) 中国税费负担的综合评价。
单纯就税收占GDP的比重来说,中国属于税负很轻的国家,若进行国际比较,不仅大大低于发达国家,也低于一些发展中国家。以T/GDP为衡量指标,1980—1982三年中世界115个国家的平均宏观税负为21.2%。发达国家经济能够支撑较高的宏观税负,平均达36.17%,高于世界平均水平。发展中国家为17.87%,只是发达国家的半数。中国税收收入占GDP的比重只有约10%,这一收入水平是与中国近年来经济发展的实绩不相符的。改革以来中国经济能够迅速发展,不是仅占GDP一成的预算资金可以支持的。
事实上,中国政府的资金收入远不止预算表中的数据。由于没有实行统一预算管理,政府资金大致包括预算内资金、预算外资金、非预算政府资金三部分。将上述三部分资金统一考虑中国政府的可使用资金,占GNP的比重超过25%。这一比重略高于大多数发展中国家的水平,是形成中国近年经济快速增长的重要因素之一。如果综合考虑政府债务收入、社会保障基金和财政收入退库额,政府资金总数占GDP的比重将达到30%以上。这种计算方法比较全面地反映了政府资金的状况,但由于非预算资金处于财政控制之外,由不同部门自行支配,所以又不能完全说明政府的财政能力。
一定比重的宏观税负是经济持续增长的必要保证。但是,宏观税负过高对于经济增长也是不利的。较低的税负一方面可以促进私人部门的储蓄和投资,提高总产出,另一方面导致资源配置向高效率部门转移,提高资源利用总效益,从而促进经济的增长。经济的增长又导致政府财力的增加和公共支出的扩大,经济社会环境不断得到改善,由此形成了良性循环。因此,低税负的税收政策并不等于税收的低收入。
中国目前政府财力中财政统一支配的财力较少,一不足以满足政府履行职能的需要,致使财政赤字增长,债务规模扩大,有的政府基层部门连“吃饭”都难以维持。特别是政府投资占社会投资总额的比重不到10%,远低于发展中国家43%和发达国家33%的平均水平。但由于大量的非预算资金被广泛用于各种基础设施建设,有些甚至用于弥补地方政府的经常预算赤字,所以在相当程度上又弥补了政府预算资金的不足。因此,对中国宏观税负应该综合评价,考虑政府的所有资金来源,宏观税收负担应该包括税收负担和非税负担两部分。
(二) 减轻税费负担,为经济发展提供宽松环境。
中国目前的经济状况,既不同于30年代的世界性经济危机,又不同于西方国家70年代的经济滞胀。因此,单独应用凯恩斯的短期刺激经济增长的财政政策,或供给学派的减税等一揽子供给管理政策,均不能达到目的。中国经济的根本好转需要依靠需求管理和供给管理的综合运用。减税是供给学派的主要政策手段,但减税政策效应发挥较慢,不能取得立竿见影的刺激经济增长的效果。中国实行的是以间接税为主体税种的税制模式,而间接税与经济增长的相关弹性较低,且目前税负较轻。但从长远看,较低的宏观税负可以刺激生产要素总供给的增加
