《中国加入WTO后公务员制度所面临的挑战及其创新方法分析》-公务员论文库
摘 要:关于《中国加入WTO后公务员制度所面临的挑战及其创新方法分析》的 公务员论文库:随着WTO体系的确立和发展,世界各国公务员制度纷纷更新。中国加入WTO后公务员制度亦面临挑战,必须进行从理念、方式到机制等方面的创新。
关键词:WTO体系;公务员;制度更新
一、WTO体系下各国公务员制度改革的趋势
随着WTO体系的确立与发展,世界各国政府为了适应这一新的生存环境,无不对自己的政治体制与经济体系作出了一系列更新。进入20世纪80年代以来,西方各国先后开始了以“新公共管理”重塑政府行政的改革。概而言之,即在管理的思路上引入市场机制以改进竞争;在管理的原则上坚持产出和绩效取向;在管理的方式上引进私营部门的管理工具(如成本核算、控制技术等)。总之,政府公共管理市场化成为当今公共行政改革的共同趋势。在WTO体系下,各国公务员制度改革,可大致归纳为以下诸方面:
(一)引进新公共管理的价值理念转变公务员文化,形成新的运作机制。新公共管理强调明确的绩效标准和绩效评估,以结果而不是程序的正确性来评估管理水平,对消费者而不是公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而不是普遍性;强调公共管理的动力结构以及对集权化的官僚机构的分解,强调通过合同出租及“半市场”或“代理市场”在公共领域引入竞争,把公共服务的提供方和购买方分割开来等。
(二)抛弃传统的公务员管理方式,实行以结果为本的管理模式。以结果为本的管理方式有三个共同要素:其一是为具体政策或项目制定总框架(目标、指导原则等);其二是有一套明确而具体的产出和结果要求(绩效基线、项目目标等);其三是给各种各样的政府实体(如地方政府)以很大的权威,只要达到基本条件,就可以在政策和项目的总框架之下自行设计公共物品供给体制。这就构成了一个以结果为本的政府运作体系。它既保持了公务员制度的传统优势,又避免了现行以规则为基础的体制弱点。
(三)实行公务员管理分权化改革。实行公务员管理分权化改革,既涉及中央与地方在组织体制上的分权,又涉及部门内部公务员管理的权力分散化。公务员管理的分权以绩效为基础。在这一模式下,管理权威不是靠某种特权来保障自己使用权力,而是靠令人信服的规划和组织。当然,管理权力的下放需有一定条件,即接受权力者必须提出战略计划并获得上级管理部门的赞同。该计划有明确具体的绩效目标和严格的产出以及结果评估措施。同时,管理权力将定期受到评审,只有达到基线绩效指标者才能继续拥有权力。随着公务员管理的分权,以上下级隶属关系为特征的传统结构转变为以契约关系为特征的新结构。上述公务员改革的基本思路中,“以结果为本”和注重绩效是市场重塑之后的公务员制度的两块基石。其共同特点是,围绕提高效率,控制成本,改进服务,把市场规则和企业管理经验引入政府部门的管理。主要表现为:公务员管理的市场化、注重绩效和能力主义、放松规则、下放权力、扩大自主。改革的结果使公务员制度的结构、运作和精神特质发生了深刻的变化,在一定程度上动摇了传统模式的某些特征。这一改革,为西方各国提供了WTO体系下的新型公务员制度模式,并为信息革命与“数字化生存”的新时代提供了一个值得探索的方向。
二、中国加入WTO后公务员制度所面临的挑战
中国加入世界贸易组织,是社会主义市场经济生成和发展的必然结果。随着中国参与经济全球化的主流,综合国力的竞争将日趋激烈。这种竞争,对政府公共服务提出了新挑战,也对政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。因此,增强公务员制度的活力和提高公务员队伍的素质,已成为中国加入WTO后必须解决的关键课题。中国国家公务员制度的建立还刚刚起步不久,制度的健全还有一个相当长的过程,有待于巩固、完善和提高。特别是加入WTO后,随着我国政府行政环境的变迁,公务员制度必将面临新的挑战:
(一)对公务员管理理念的挑战。要建构科学的政府行为方式,树立新的管理理念:把主体中心主义转化为客体中心主义、把权力中心主义转化为服务中心主义、把个体利益中心主义转化为公共利益中心主义。这对受传统文化和行为习惯浸润已久的公务员管理理念提出了尖锐的挑战。在现阶段,“公共服务中服务提供者居于主导地位”,而作为主人的公民则只能被动地接受,公务员作为公民的“公仆”成了一种理念价值的虚构,在现实关系中早已扭曲,其结果是不负责任和官僚主义盛行;权力过于集中,上层发号施令,下级依令而行,行政行为在多大程度上具有有效性,取决于支持这种行为的权力的大小,结果必然是权力拜物教;缺乏成本———收益观念,往往通过机构调整和人员裁减方式去追求政府效率,始终无法摆脱低效率的怪圈。
(二)对公务员制度改革方向的挑战。公务员制度作为一项重要的政治制度,其总法理应具有基本的法律地位,而我国现行的《国家公务员暂行条例》仅是一部过渡性的行政规章;公务员法应该是构建一个严密完整的法律体系,而目前与公务员总法相配套的有关单项规范,如纪律、调任、回避、管理与监督等单项法规尚待出台。针对规范相对缺乏、权责关系不明的问题,在一个相当长的时期内,改革的方向和重点应当是基本法制建设,强化程序约束和其他规制约束,形成一个行为规范的政府和行为规范的公务员队伍。当然,我们在加强制度建设的同时,应吸收和借鉴西方国家公务员制度改革的基本经验,包括接受过度规制化和过分注重具体规则实施的教训,着重注意制度运行的结果和内在动因,始终把提高行政效率作为制度创新的目标。
(三)对公务员制度运行机制的挑战。公务员制度的创新从某种意义上说是各种运行机制不断完善的过程。我国公务员制度的运行机制与WTO规则还不相适应。在录用制度上,终身任用的制度所产生的非灵活性和惰性必然使体制功能失调;具体保障措施和操作程序等缺乏统一严格的法律规范导致了过程和结果的公正性大打折扣;竞争上岗的用人机制尚未做到法治化和制度化,http://www.ukthesis.org而且范围仅仅局限于政府部门内设机构的中层职位,竞争机制并未有效运行于公务员管理全过程。包括退休、辞职、辞退等制度所实现的更新数量还极为有限,不得不采取大规模人员分流等非制度化且代价沉重的方法。工资制度不能充分体现激励功能,也难以适应加入WTO后的人才竞争要求,统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性,使行政系统难以吸纳急需而市场竞争激烈、价位高的特殊专业人才;职位决定工资,公式化的工资增长规则难以调动公务员的积极性和创造性。在考核制度上,缺乏客观量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员,难以对公务员的能力和实绩作出准确的评价,考核结果还不能做到既起激励作用又能有力地约束低效率的行为。
(四)对公务员队伍绩效和素质的挑战。绩效化被新公共管理视为中心目标,能力主义成为公务员制度改革的价值取向。加入WTO后,政府管理方式的转变,对公务员的素质提出了更高的要求。各级政府机关和公务员必须熟悉和通晓国际经济法律准则,必须依照法律所规定的方式和程序行使公共权利,规范行政行为。但是,我国公务员队伍素质与高素质专业化的标准、与WTO对公务员的能力要求相比还有较大差距。以武汉市为例,武汉市现有公务员34984名,从知识素质来看,其中具有研究生学历的仅有997人,占2.84%;大学本科学历的7835人,占22.39%;大专学历的17168人,占49.07%;中专、高中及以下学历的8984人,占25.68%。其中,有近50%的公务员是在任职后取得大专和本科学历的。从公务员年龄结构来看,30岁以下的7039人,占20.12%;31-35岁的5665人,占16.19%;36—40岁的7371人,占21.06%;41—50岁的10412人,占29.76%;51—54岁的公务员2754人,占7.87%;55岁以上的公务员1743人,占4.98%。从以上数据可看出,公务员知识素质不高和结构不合理的问题十分突出,作为特大中心城市的武汉尚且如此,遑论其他地方。
三、加入WTO后中国公务员制度的创新
(一)理念的创新———从“权力导向型”转向“市场导向型”。WTO是建立在完全开放的自由市场经济的基础上的,市场化取向是其建制的基础。“消费者导向”正是市场化取向在管理理念上的显现,这一理念的提出是“以服务导向代替传统的政府中心主义”的结果,体现了一种新的价值认同:即从政府作为“公仆”向“公民”提供服务的理念,转向市场契约下的供需理念。在“顾客主权”观念的指导下,WTO各国政府在公共行政管理改革中都纷纷效仿英国的“公民宪章运动”,结合本国实际制定了类似的服务承诺制度,将其视为改革的重要内容之一,并相应取得了一定的成效。从1996年开始,我国在一些公共服务部门(主要是一些窗口服务部门)开始推行类似于英国“公民宪章”运动的“服务质量承诺”制度,并取得了一定的成效,开辟了纠正行业不正之风、杜绝官僚主义的新途径,成为加强社会主义精神文明建设的重要载体,也为我国进入WTO后管理理念的更新奠定了相应的基础。然而,也应看到,“服务质量承诺”制度在一定程度上停留在形式上而缺乏实际效果。因此,必须以“消费者导向”理念为指导,进一步完善服务承诺制度。首先,我国的“服务质量承诺”制度必须与国家公职人员“为人民服务”的理念统一在一起,“服务质量承诺”应以“为人民服务,让人民满意”为最高宗旨,才能产生持之以恒的动力。其次,“服务质量承诺”制度应像英国“公民宪章”运动那样确立明确统一的服务标准,使之有章可循。再次,应将其纳入我国整个行政改革的框架之中,使之成为我国行政改革的有机内容之一。最后,应建立完善的监督机制,尤其是建立畅通的投诉渠道,保证服
