第一章 绪 论
1.1 研究背景与研究意义
“郡县治则天下安，县域强则国家富。”自我国县级建制以来，县域治理就一直被历朝历代摆在十分重要的位置，直接决定着国家的稳定发展。新中国成立后，我国开始实行了中央、省、地级市、县级市（区）、乡（镇）五级行政区域划分，县域地区的治理同样在我们党和国家的工作全局中有着十分特殊和重要的地位和作用。县级政府和乡镇级政府作为我国社会稳定发展中最基础的地方行政单位，是中国特色社会主义行政体制中的基本单元，是实现县域治理的基础环节。区别于中央、省和市级政府的顶层设计，县乡级政府直接面对广大人民群众，其不仅承担着落实党和国家重大方针政策的任务，也具有更加完备的和具体的职权决策处理灵活动态的县域实际情况。自党和国家提出构建服务型政府和推进国家治理体系和治理能力现代化以后，县域政府的重要作用愈加凸显，与此同时对县域政府的治理能力和水平也提出了更高水平的要求。“为政之要，惟在得人。用非其才，必难致治。”县域政府的重要作用再大，终归需要人来发挥。县域公务员作为政府与广大人民群众交流的媒介纽带，作为与广大人民群众接触最多最频繁的公务员群体，不仅承担着政府公共职能的具体实施，和公共权力的具体执行，也是政府公共产品和公共服务的具体提供者，更是广大人民群众合法权益的坚强维护者。因此，县域公务员的工作表现不仅关乎政府的行政效率和政府的良好形象，也关乎到广大人民群众与政府的良好信任关系，更关乎到整个社会的和谐稳定，以及持续健康发展。据统计，我国目前在编在岗公务员有 700 多万，其中有 60%在县以下基层单位工作，同时 76.7%是乡科级及以下人员。1基于这样的体制和现实状况，县域公务员积极的工作态度和高效的工作效率对服务型政府的建设和国家治理能力现代化的实现具有十分重要的意义。
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1.2 文献综述
以“县域公务员职务与职级并行政策评估”为题名或关键词在中国知网、万方数据库，不限发表时间，进行文献检索，未发现有对此题目或主题进行的研究。再分别以“政策评估”、“政策评价”、“Policy Evaluation”、“职务与职级并行”、“职级并行”为关键词，不限发表时间，在在中国知网（CNKI）、万方以及 Wiley等中外核心数据库中进行文献检索，发现国内外学者对政策评估和职务与职级并行两个方面已经有了较多研究。通过对检索到的文献，结合搜集到的国内外学术著作书籍，整理发现学者们对于政策评估的研究主要集中于政策评估的内涵、评估的标准、评估的模式等方面；对于职务与职级并行的研究主要集中在职务与职级并行理由和职务与职级并行政策实施现状方面。
1.2.1 政策评估研究
政策评估作为政策系统中的重要环节，不仅是政策制定和执行科学化的重要保障，也是转变政府职能，改善政府绩效，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，同时完善的政策评估体系对促进政务公开透明，推进国家民主化进程具有重要意义。一个完整的政策过程中，在政策的制定和政策的执行之外，还需要对政策本身和政策活动过程的各个环节进行科学的评估。任何公共政策的执行过程都是很难与政策制定者的最初的预期完全相吻合的，因此只有通过适时的科学的政策评估，才能及时的发现政策实施过程中存在的问题，以便及时作出调整和完善，从而保证政策目标能够顺利的实现。政策评估作为政策科学研究的重要内容之一，是在政策实践的不断发展和政策理论研究的逐步深入中产生的。自 20 世纪 50 年代“政策科学”的概念在美国诞生以来，政策研究得到世界学术理论界和政府实践部门的高度重视，并逐渐发展为一门独立的研究学科。随着政策实践的不断发展，政策理论研究的范畴也不断扩展，政策评估随之兴起并不断深入发展。随着管理理念和政府职能的转变，政策评估在 20 世纪 90 年代成为全世界学术界和政界的研究热点。面对复杂多变的政策环境实际，政策评估的理论与方法也得到了不断丰富发展。
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第二章 核心概念和理论基础
2.1 核心概念界定
2.1.1 县域公务员
西方国家的公务员一般是指，通过非选举的程序手段，被任命为承担国家政府工作的工作人员。依据我国现行《公务员法》的第 2 条规定，我国的公务员是指“依法履行公职、纳入国家编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。由此规定可以看出，我国的公务员队伍不仅仅是指行政机关的工作人员，同时还包含了中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员。1新中国成以来，我国实行的是中央、省、市、县（区）、乡（镇）五级的行政区域划分。而本文所研究的县域地区即包括县（区）和乡（镇）两级行政区域。由此，县域公务员即是在县乡两级机关工作的公务员。公共政策是国家机关、政治党派以及其他政治团体，在特定的时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行动或者规定的行为准则，是一连串谋略、法律、法规、条例、措施、方法等的统称。2职务与级别制度，是我国公务员管理制度中的一项重要组成部分，并依据职务与级别来确定公务员工资及其他待遇。但是长期以来，我国公务员主要依靠着职务的晋升来提升待遇，级别应有的激励作用没有得到充分发挥，特别是在县以下机关，由于受到机构规格等因素的限制，职务晋升机会少、晋升空间小、待遇得不到提高的矛盾更为突出。根据党的十八大关于深化干部人事制度改革的精神和十八届三中全会关于推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度的要求，中共中央办公厅联合 国务院办公厅就县以下机关建立公务员职务与职级并行制度提出意见，即《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》。
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2.2 相关理论基础与方法
作为现代政策科学发展的历史脉络，每一代政策评估都有其特殊的时代背景，站在客观的角度来看，每一代政策评估的出现都是对政策科学发展的一大推进。埃贡.G.古贝和伊冯娜.G.林肯（Egon G. Guba & Yvonna S. Lincoln，1987）将政策评估分成了四个时代，如表 2-1 所示。从政策评估的发展历程来看，前三代政策评估作为单一的政策评估模式，其测量、描述和判断的实证主义评估范式存在一定缺陷，主要包括存在管理主义的倾向、忽视了价值的多元性和过分强调科学范式等。基于前三代政策评估的不足和缺陷，以响应式建构主义为评估范式的第四代政策评估应运而生。响应式建构主义评估强调利益相关者的主张，并将其作为组织评估焦点所需信息的基础的一种评估形式。1第四代政策评估弥补了过去纯粹的获取事实，将人性的、政治的、社会的、文化的以及其他各种相关因素包含在内，同时充分考虑到利益相关者，在其参与的基础上决定要解决什么问题和收集什么信息。2利益相关者就是在评估中有利害关系的个人或团体，即政策的优劣好坏都将直接或间接的影响其利益。埃贡.G.古贝和伊冯娜.G.林肯对三种利益相关者进行了相应的区分，代理人是指那些参与生产、使用或者实现评估对象的人；受益人就是指从评估对象中获得利益的人；受害人就是指被评估对象负面影响的人。
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第三章 模型构建 .....22
3.1 县域公务员职务与职级并行政策评估指标筛选......22
3.1.1 政策评估指标体系设计原则 .........22
3.1.2 县域公务员职务与职级并行政策评估指标确定 .......23
3.2 变量的测量........24
3.2.1 充分性的测量 .......25
3.2.2 效率性的测量 .......26
3.2.3 公平性的测量 .......26
3.2.4 回应性的测量 .......27
3.2.5 适宜性的测量 .......28
3.3 数据采集..........30
3.3.1 问卷的开发与发放 ..........30
3.3.2 问卷调查基本情况 ..........32
3.4 县域公务员职务与职级并行政策评估指标模型建立.........34
第四章 模型检验 .....36
4.1 探测性因素分析....36
4.2 验证性因素分析....40
第五章 政策评估结果及政策建议 .....48
5.1 政策评估结果......48
5.2 完善县域公务员职务与职级并行政策的建议........53
第五章 政策评估结果及政策建议
5.1 政策评估结果
5.1.1 县域公务员职务与职级并行政策评估指标模型结果分析
通过 AMOS 软件运算可以得到县域公务员职级并行政策评估指标模型的未标准化回归系数和标准化回归系数表，回归系数在验证性因素分析中称为因素负荷量，在结构模型中称为为路径系数，如表 5-1 所示。未标准化的回归系数主要是检验路径系数的显著性水平，由上表可知，回归系数都达到显著水平。标准化的回归系数代表提取的共同因素对于潜在变量的影响程度，各测量变量对各潜在变量的相对重要性程度可以依据因素负荷量的大小来进行判断。只要因素负荷量能够介于 0.5~0.95 之间，就表示模型的基本适配度良好。1由上表可知，标准化的回归系数都大于 0.5，表明这些测量指标能够比较有效的测量其潜在变量的特质。在县域公务员职级并行政策评估中，五个因素的相对重要程度依次是公平性（0.791）、适宜性（0.776）、效率性（0.705）、回应性（0.584）、充分性（0.574）。在充分性评估中，各测量变量的影响程度大小依次是工作积极性（0.883）、基层公务员队伍（0.7
