公共行政管理论文写作：《从管理学角度看我国公共行政支出管理的有效途径》
摘要: 我国的公共行政支出绩效管理还处于探索阶段，从管理学的角度看，影响公共行政支出绩效的因素是多维的。由于公共行政支出绩效管理的公共性，在探讨进行公共行政支出的绩效管理时，一些宏观因素如何影响公共行政支出绩效是不可忽略的，因而赋予并保障纳税人权利，改革财政预算制度，实行人格化公共行政支出，建立绩效考评标准及引入市场竞争机制等，是提出公共行政支出管理的有效途径。
关键词: 公共行政支出; 绩效; 绩效管理
一、问题的提出
公共行政支出绩效，就是指公共行政支出活动所取得的实际效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的行政管理活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。从产出角度看，在资金耗用一定的情况下，所完成的社会事务有大多，提供的服务质量如何;从投人角度看，在完成满足社会需要的事务量的前提下，所耗用的资金是多少。
公共行政支出绩效管理，主要是通过对公共行政活动的财政资金投人与产出效果的比较分析，重点通过提示公共行政支出的合理性和公共行政支出经费使用的有效性以反映公共行政支出耗用的效益性、经济性和效率性的一种管理方式。公共行政支出绩效管理是注重结果而非过程的管理，在管理内容上，相应地它要求财政预算以部门的绩效为主，而不是根据部门人数的多少进行财政拨款，从而有效控制行政支出规模，提高行政支出的使用效果。从管理学的角度分析，影响公共行政支出绩效的宏观因素，是不可忽略的变量，所以本文主要从宏观的角度进行探讨。
二、我国公共行政支出绩效现状及原因分析
公共行政支出的绩效水平取决于其投入与产出的对比。从投人来看，在绝对数上公共行政支出规模上，由1978年的52.9亿元增长到2001年的3512.49亿元，约增长了66.5倍，超过了社会文教费35.4倍的增长速度。从199。年以后，公共行政支出规模的绝对数和相对数都超过了国防费用开支，居总支出的第三位。从公共行政支出的用途上看，我国公共行政支出主要是用于行政事业单位人员的工资及行政事业单位的公务费，主要包括以下几类:人大经费、政协经费、共产党和民主党派、社会团体机关经费，各级行政部门包括公检法的经费，事业单位经费，外交支出等等。我国的行政官僚机构是庞大的，从中央到地方行政机构都按对口设置。我国的公共行政支出，大部分费用是用于解决行政事业单位人员的吃饭问题。从公共行政支出的绩效看，尽管目前还没有一套合适的绩效指标体系准确地反映出我国公共行政支出的绩效水平，但从行政部门机构臃肿，人浮于事，行政效率低下，行政资金挪用，利用公款吃喝浪费严重，行政体制僵化，政府缺乏服务意识，服务质量差，政府不能有效回应社会公共需要等现象中，至少可以反映出目前公共行政支出既无效益性、也无经济性，又无效率性。造成公共行政支出绩效这种状况的原因很多，从宏观的角度看主要有几点:
(一)纳税人权利缺失
实行公共行政支出绩效管理，本身就是民主的产物。公共行政支出绩效管理的前提是，要求纳税人享有一系列权利如”赞同纳税权”、”选举代表权”、”政府服务权”、’‘税款节俭权“④，并得到法律的保障。尽管我国法律规定了纳税人拥有很多权利，但许多权利只是停留在文字表面上，是象征性的而不具有实质性。纳税人并不享有真正的纳税人权利，纳税人也就无权要求政府管理人员按照其意愿，合理有效地利用资金。政府部门失去了纳税人权利约束，对公共行政支出的运用很少考虑纳税人的利益，很少追求效益。
(二)财政预算制度对公共行政支出的软约束
尽管我国开始建立了以部门预算、政府采购、国库集中收支三项制度为核心的公共支出体系，但部门预算还存在着一些缺陷，弱化了对公共行政支出的监督约束作用。
1、以费用论为指导的财政预算观
在预算支出上，我国是以费用论为指导的。在财政预算的分配上，所依据是部门人员的多少而不是根据业绩，财政预算首先是要保障政府部门的人员经费，要求政府预算应当按管理要素如工资、补助费、公务费、购置费等支出项目来编制，实际是一种”投人预算”。以费用论为指导的财政预算是注重财政投人，它不关心财政资金的实际使用效果，也不注重财政支出的产出，财政预算与部门绩效没有任何联系。就公共行政支出资金运用而言，财政预算失去了对其应有的约束作用。
2、预算编制方法不科学
财政预算编制是采用”基数法”，各行政事业单位的经费多少不是取决于其绩效，也不是取决于事业发展的需要，而是取决于原来的基数。这就固定了总的公共行政支出在各部门间的分配格局，财政无法根据机构和人员变动调整公共行政支出规模。
3、财政预算监督机制退化
我国的政府财政预算，对社会公众而言几乎是封闭的，公众的参与程度低，缺乏意见表达的途径，预算过程欠缺程序民主，更谈不上听证、辩论，社会公众不知道公共行政支出的各个预算项目需要多大费用，不知道政府预算是如何分配的，也不知道政府如何使用公共行政支出。因而社会公众无法对政府的财政收支活动进行有效地监督。
(三)激励制度的缺乏
行政事业单位中普遍存在着x一无效率。x一无效率，就是由于动力不足，行政事业单位工作人员还没有尽其所能，还有‘’剩余”能力未充分利用。行政事业单位担心因为节约开支，而被压缩预算，机构被合井或者被撤销，节约反而使他们处境变得困难，而政府又没有为他们提供利益损害的补偿。行政事业单位工作人员又不能从重视产出，节约成本中获得报酬.就会失去努力工作的驱动力。
(四)公共行政支出绩效管理制度的缺失
西方一发达国家以绩效为取向的财政支出管理表明，减少浪费，节约公共行政支出，降低政府运行成，提高行政效率的有效措施，就是实行公共行政支出的绩效管理制度。我国的公共行政支出绩效管理制度，如绩效指标的确立，部门绩效的评估与考核，绩效考评机构的组建等理论与实践。因而，缺少对公共行政支出的绩效竹理，行政事业单位还没有感受绩效考评的压力。
(五)行政事业单位的垄断造成公共行政支出的低效
公共产品如社会保障服务、卫生防疫等等，在一个行政区域只能由一个部门提供，社会公众缺少选择的余地。由于处于垄断地位，缺少竞争的压力，往往是只收钱不办事，服务质量差。这些部门很难像市场中的企业一样，由于竞争而被淘汰出局。
三、构建公共行政支出绩效管理制度的路径选择
(一)赋予并保障纳税人权利
纳税人享有充分的民主权利特别是纳税人权利，政府的财政权力才能充体现纳税人权利的有效制约。在财政领域，政府才能将公众的意志上升为法律-一预算法，并受到约束。从世界上形已开始实行财政支出绩效管理的国家如德国、英国、澳大利亚等来看，相对来说，这些国家的纳税人权利都受到法律的保障，都形成了不经纳税人同意国家不能征税的财政原则，并且纳人了国家宪法。所以，在构建我国公共行政支出绩效管理制度的同时，要求积极推进民主化进程，对纳税人权利如”赞同纳税权’1、’，选举代表权’‘、”政府服务权”、“税款节俭权”等要求切实得到法律的保障。纳税人真正享有这些权利，才能要求行政事业单位按其意愿有效利用财政资金，提供公共服务。
(二)改革财政预算制度
1、用“报酬论“的观念来优化财政预算制度
报酬论强调政府购买公共产品的价格，注重政府各部门的业绩，它要求根据部门的绩效而不是人数的多少来分配财政预算，所以政府向行政事业单位拨款不应依据行政事业单位人数的多少，而应依据行政事业单位的业绩，即他们向社会提供了多少有效服务。如果某一机构没有业绩，就意味着该机构没有存在的必要，如果其业绩与政府的购买成本相比是不合算的，那么该机构就应当或改组或撤消，将钱用在其它更有效率的部门，或让其它更有效率的机构所取代。⑤P22。所以，要对公共行政支出实行绩效管理，首先要求在财政预算上根据报酬论的思想，改革我国的财政预算制度，实行绩效预算制度。
2、部门预算实行零基预算加权责制的方法
对公共行政支出逐步实行零基预算的编制方法，即对行政事业单位，根据预算年度中所需完成的任务，而不考虑以前的财政收支，来确定具体收支计划指标。实行权责制预算，按编制部门预算所要达到的目的来审查、确定预算，加强预算的服务和责任功能，通过预算形式，要求政府与各部门建立起一种买卖关系⑤p22。。政府通过预算购买各部门为社会提供的公共服务。通过增强预算管理责任、注人竞争意识、提高工作效率来，保证政府行政事业单位为社会提高优质的服务，有效反映资金投人与所产生的效果关系。
3、实行财政预算的参与、公开、听证，预算程序的民主化和法治化
“阳光是最好的防腐剂”。增加预算透明度，将各部门在财政管理方面的职责权限，财政支收支的运行情况，财政预算的执行结果等向社会公布，将单位置于公众的监督之下。在对预算的编制、执行，朴，对于数额较大的项目，除国防和涉及国家安全的外，以及预算追加可以采取听证会制度，请相关部门和社会公众参加，充分听取各方意见。对于不合理的专项借助公众的力量予以取消，对于确实需要的专项予以公开定价。
在财政内部，通过开展内部审计，专项检查和离任审计等措施将政府预算置于内部的监督之中。从制度上加强监督，形成有较强权威性和实效性的财政管理监督机制，使得整个预算过程要法律和公众的监督下，以体现出较高的民主化和法制化。
(三)实行人格化的公共行政支出制度
实行人格化的公共行政支出制度，可以为节俭公共行政支出提供激励。实行人格化的公共行政支出制度就是将行政事业单位的支出中与个人有关的支出尽量化为个人支出，如会议费、电话费、小车费、招待费等费用与个人利益挂钩，将节余的部分按一定的比例提取奖
