10年前,在经济学专业中出现了一个幼稚部门,它专门探讨公共基础设施投资在七八十年代的生产率滑坡中的影响。1994年时,证据是十分不明确的———许多经济计量上的不确定性使得很难把生产率的滑坡归因于基础设施投资的短缺。
这是那时的情况,后来的情况有所不同了。1995年以来,生产率有了大幅度的攀升,问题就被颠倒了过来。尽管公共基础设施有了某种程度的增加,但最近美国资本存量的增长主要源于私人投资的高涨。这是否意味着私人基础设施投资是充分的呢?或者说,在推动经济的长期增长中,公共基础设施投资还有作用吗?而进一步的问题是,在公共投资方面,政府的政策要考虑哪些因素的影响呢?
从定义上说,基础设施投资或基础设施资本由一些大的资本密集型项目所组成,它们提供了经济中分配体系的框架,并通常是由政府拥有或管制的。高速公路、机场、港口、公用事业系统、铁路、饮排水系统及通讯网络这些项目均可看作基础设施投资的例子。
从历史的角度看,很明显,基础设施投资在美国的经济发展中起到了至关重要的作用。在我国早期的发展中,运河与公路的建设及随后在十九世纪上半叶兴起的铁路建设大大改变了贸易与发展的面貌。上世纪末对电力与电话的大规模投资促进了一大批发明革新的出现,而正是它们在一段时间以后显著地提高了美国工人的劳动生产率。
从所有以上的观察中可以看出,基础设施对增长是很重要的。但从经验上看,基础设施对增长到底有多重要、生产率变化的多大部分可由基础投资的变化来解释呢?这些问题大约十年前就受到了经济学专业的注意。回顾起来,那时的焦点问题是,美国1973年后出现的生产率滑坡是否可归因于公共基础设施投资的减少。特别是,人均公路与街道存量在经历了1950至1973年间的稳步增长后就停滞不前了。一个很自然的问题便是道路开支的减少是否导致了生产率的下降。
准确地找出影响生产率的因素并实实在在的量度它们的作用被证明是非常困难的。经济学家们感兴趣的一个尤其困难的问题便是平均量与边际变化的区别。根据芝加哥联邦储备银行的John Fernald的研究,在道路方面的公共投资对生产率增长的贡献1973年后比此前下降了约一个百分点。州际高速公路网的建设大大促进了贸易的开展。它也促成了汽车工业中有利可图的后续投资与发明革新,并最终造就了实用而高效的供给链(supply-chain)管理技术的开发,这一技术在数年内极大地提高了生产率。但Fernald’s的结论也显示出,一旦高速公路网建成,进一步进行道路建设对生产率的作用就相当微弱了。
今天,我们面对着一个要加以解释的不同现象———最近生产率的增长。关键的问题是最近的生产率攀升可在多大程度上与基础设施开支相联系。由联邦储备委员会的两位经济学家Steve Oliner和Dan Sichel进行的研究显示,当前生产率的高涨在很大的程度上可归因于信息技术的发展。这些改善在多大程度上与基础设施开支相关是很难说清楚的。尽管计算速度上的巨大增加、计算价格上的巨大下降给用户带来了直接利益,但计算机革命的好处因因特网的到来而极大地增加了。从某种意义上说,因特网可被看成是计算机革命的基础设施。正如其它的网络,因特网大大增加了所有计算机的个别生产率。因特网用户越多,每一因特网联结、可在其上传播的信息就越有价值。因此,很明显,计算机与通信领域革新的相互响应产生了巨大的收益。而正如州际高速公路网一样,因特网对生产率增长的作用很可能会随着时间的流逝而消退———尽管看起来在这些特殊的边际收益消失之前我们还有很长的路要走。
一个有趣的问题是:公共基础设施开支在多大程度上促成了最近的生产率攀升呢?很明显,政府与因特网的发展有很大的关系。在上世纪60年代中后期,为改善美国研究人员间计算机对计算机的信息共享,设于国防部下的高技术研究工程局(以下简称ARPA著称)创建了一个很小的网络———ARPANET它便是最终发展为因特网的前身。
国家科学基金会把ARPANET扩展到各大学及研究中心,上世纪90年代,它扩散到了私人机构。没有政府对计算机间通讯之基础研究的资助,很难说因特网会象如今天这样先进。
与政府对高速公路网的全额投资相比照,基础设施项目经常呈现出公共投资与私人投资相混合的特征,因特网正是这样。运河的开凿有时由私人投资者资助,有时由公共基金资助。铁路的建设完全是由私营公司投资的,尽管联邦政府通过土地赠与的方式进行了相当的资助。
墨西哥与其它发展中国家的基础设施投资情况又是怎样的呢?来自墨西哥的证据,更一般地说,国家及国家间的研究表明:发展中国家的公共资本积累对生产率与增长起着重大的作用。尽管定性上的相关是很明显的,但鉴于经济增长与基础设施开支是同时决定的变量,很难确定因果关系的指向,所以,就基础设施作用的准确量度方面共识很少。研究还表明:尽管把公共开支用于非基础设施的投资上会挤出私人投资,但政府对基础设施的投资却看来会鼓励私人投资。
研究还发现了一些与发展中国家特别相关的问题。首先,研究表明:部分发展中国家的公共基础设施是很差的,而且使用缺乏效率。其次,研究还表明:腐败可能会扭曲与政府投资项目有关的整个决策制定过程。对这种类型的政府开支的更大行贿潜力可能会带来公共基础量上的增加,但同时却应对其极低的品质负部分的责任。最后,在发展中国家于财政危机时常常必须进行的财政紧缩中,公共基础设施开支看来是首当其冲,人们不禁要问,这种开支是不是一种被错误削减的开支。鉴于这些考虑,为了取得公共资本的全部收益,认真研究政府在投资、管制与维持一国基础设施中的作用及公共与私人投资的合适比例问题是很重要的。这引出我的第二个问题,一个可能更有趣的问题:在有关基础设施投资方面,决定适当的政府政策的因素是什么,而在今天的新经济中,这些因素又扮演了什么角色?正如前文所述,政府自身可以提供基础设施,州际高速公路网就是一个例子。政府也可以通过直接补贴、价格管制或产业行为标准管制来影响私人基础设施投资。
公共政策问题与如下事实有关,与边际成本相比,基础设施投资有着巨大的固定成本,这一现象被称为规模收益递增。如果固定成本变得如此之大以至只有一家公司才能有效地运营时,这就是我们所说的自然垄断。由于与垄断相关的著名的定价问题,政府须加以干预,要么直接提供基础设施,要么须对私人供应商加以管制。
举道路为例。建造公路与街道需要巨大的固定成本,而只要没有达到拥塞的程度,再增一辆汽车的成本增量是很小的。向每个用户收取费用是代价高昂的,在城市街道的问题上尤其如此,所以建造服务传统上是由政府提供的,并主要通过税收来支付。
一个相关的例子是地方电话服务。沿每条街道铺设几套电话线通常是缺乏效率的。但只有一家公司只有一条线路可能会给那家公司太大的市场力量,有价格过高的风险。因此,地方电话服务一般由一家受管制的私营公司运作。
只注意到政府卷入其中可能是合适的例证,很容易高估政府干预的价值。在许多例子中,政府的管制不是增进了效率、降低了价格,而实际上起了相反的作用。受管制的工业可能会变为根深蒂固的垄断,它们把宝贵的资源浪费在对垄断力量的维持上。革新可能会被抑制,而没有竞争,服务质量可能会恶化。放松管制的经验已经证实,即使在具有某些自然垄断特征的行业里,竞争也是能够得以展开的。竞争释放了创新的动力,结果,随着航空工业管制的放松产生了诸如轮辐系统(hub-and-spoke system)之类的革新,从通信行业的放松管制中出现了很多新的电话与传真设备,而在天然气工业放松管制后,我们有了降低风险的金融创新。
信息技术经济学与较旧基础设施领域的经济学并没有什么不同。信息创造中存在着较大的规模经济———一旦信息被创造出来,就几乎可以无成本的进行扩散,并且存在着正的网络外部性———网络越大,它也就越有价值,这都意味着竞争过程很容易产生一个相当集中的行业。到目前为止的经验显示,尽管信息技术有特殊的成本结构,但该行业的竞争却可能是激烈的。例如,许多公司都在竞相提供通信服务。虽然城市间存有多条通信光缆就其本身来说可能是缺乏效率的,但因价格竞争增强而带来的收益将可能超过低效率所造成的成本。
设定标准是在高技术行业中保护竞争、提高效率的一种途径。在网络经济中,共同标准增加了革新的价值,因为将有更多的用户可以使用这一新技术,而事实上,它也使得有更多的公司能够生存、竞争。但对政府在标准的制定中需充当什么角色的问题尚没有明确的答案。尽管各公司能够聚在一起商定标准,它们常这样做,但它们很自然地会害怕受到反垄断的制裁。在设定标准以促进竞争与设定标准以利于实力雄厚的大公司间做出明确的区分通常是可能的。因此,政府在设定与执行标准中就能发挥作用。另一方面,使政府因设定标准而卷入公司间对最优技术的竞争可能会抑制创新。一个有限的角色对政府来说也许是最好的,但即便是这样,我们也很难精确地定义它。
美国、墨西哥,事实上,所有国家都必须认识到:政府在基础设施投资中所发挥的作用要比想象的微妙得多。可能尚有这么一些行业,政府得进行实实在在的资本投资。政府必须确保现有的公共基础设施能得以良好的管理与有效的维修。但总的说来,政府的作用应在于使各行业尽可能的具有竞争性。在某些情况下,对实际价格的管制也许是必不可少的;但在许多情形中,即使需要政府管制,这一管制也应是较松的,以便维持竞争。由竞争性市场所释放的创新动力会比政府采取的直接措施更能促进生产率的增长。
主要参考文献:
[1] Buchanan, J•and Tullock, G•,“Toward a Theory of the RentSeeking,”Society, 1980.
[2] Coase , R•,“The Nature of the Firm,”Econo
